Uzasadnienie
Minister Środowiska decyzją z dnia 19 lipca 2001 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania T. G. O. Ś. Sp. z o.o. w T., działając na podstawie art. 138 par. 1 Kpa oraz art. 56 i art. 56a Prawa wodnego i par. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych
- utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia 6 lutego 2001 r. (...) orzekającą T. G. O. Ś. Sp. z o.o. w T. opłatę w wysokości 570.788,56 zł za odprowadzenie zanieczyszczeń w ściekach w okresie od 1 października do 31 grudnia 1998 r. do wód powierzchniowych rzeki B.-T.
U podstaw rozstrzygnięcia obu organów legło ustalenie, że wymieniona oczyszczalnia odprowadziła zanieczyszczone ścieki: a z kanalizacji miasta T. - 3.402.377 m3 ścieków o ładunku zanieczyszczeń 272.190,16 kg oznaczonych wskaźnikiem ChZT i 425,30 kg sumy metali ciężkich oraz 23,82 kg fenoli lotnych, b/ z punktu zlewowego na terenie TGOŚ-29.335 m3 ścieków o ładunku zanieczyszczeń 2.346,80 kg oznaczonych wskaźnikiem ChZT i 3,67 kg sumy metali ciężkich oraz 0,21 kg fenoli lotnych, c/ z Zakładów Azotowych w T. - 1.202,686 m3 ścieków o ładunku zanieczyszczeń 96.214,88 kg oznaczonych wskaźnikiem ChZT i 150,34 kg sumy metali ciężkich oraz 8,42kg fenoli lotnych. Opłata została naliczona na podstawie informacji Zakładu przy zastosowaniu stawek określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. /Dz.U. nr 133 poz. 637/. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w odniesieniu do ścieków kierowanych do oczyszczalni z Zakładów Azotowych w T. należało przyjąć mnożnik 2,5 dla wskaźnika ChZT właściwy dla zakładów przemysłu chemicznego. W par. 7 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że opłaty za ścieki ustala się w zależności od rodzaju ścieków zróżnicowano ścieki ze względu na ich pochodzenie z różnych branż. W rozumieniu tego rozporządzenia pojęcie "użytkowanie" odnosi się do wprowadzania ścieków do oczyszczalni, a brak zdefiniowania pojęcia "grupowa oczyszczalnia ścieków" nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia o opłacie za odprowadzanie zanieczyszczeń w ściekach.
Wymienioną decyzję Ministra Środowiska T. G. O. Ś. Sp. z o.o. w T. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji oraz alternatywnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu par. 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych "poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie polegającej na uznaniu, że użytkownikami oczyszczalni stanowiącej własność skarżącej strony, są podmioty korzystające w rzeczywistości, jedynie z usług TGOŚ Spółka z o.o. w zakresie oczyszczania ścieków, a to przez błędną prawnie wykładnię pojęcia użytkowanie" oraz naruszenie par. 7 ust. 8 pkt 1 tego rozporządzenia "poprzez jego błędne zastosowanie do strumienia ścieków kierowanego do oczyszczalni strony skarżącej przez Zakłady Azotowe w T., w sytuacji kiedy oczyszczalnia jest urządzeniem wodociągowo-kanalizacyjnym miast i wsi w rozumieniu pkt 4 ust. 8 par. 7."
Według strony skarżącej obie decyzje rażąco naruszają prawo "poprzez zastosowanie i wykładnię par. 7 ust. 4 i ust. 8 pkt 1 rozporządzenia (...) w sposób prowadzący do nieuzasadnionego zawyżenia tej części opłat, która jest związana z wprowadzeniem do oczyszczalni ścieków pochodzących z zakładu przemysłu chemicznego". Taka wykładnia narusza konstytucyjną zasadę równości podmiotów wobec prawa i zasadę zrównoważonego rozwoju. Z punktu widzenia ochrony środowiska nie ma żadnego znaczenia skąd pochodzą ścieki dopływające do oczyszczalni i są w niej mieszane. Znaczenie ma tylko to, jaki ładunek zanieczyszczeń wypływa z oczyszczalni do odbiornika. Rozporządzenie wprowadzające restrykcje odnoszące się do zakładów pięciu branż, nakazując im płacić 2,5 razy więcej niż wynosi stawka bazowa jest więc sprzeczne z konstytucją RP, która w niniejszej sprawie winna być stosowana bezpośrednio. Nie bez znaczenia jest fakt, że ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/ zmieniła art. 56 Prawa wodnego i że od dnia 1 stycznia 2001 r. "wykluczone jest stosowanie jakiś współczynników różnicujących opłaty ze względu na pochodzenie ścieków z takich czy innych Zakładów". Wątpliwe jest również zachowanie mocy obowiązującej przepisów rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1993 r., bo są one sprzeczne zarówno z nowym brzmieniem art. 56 Prawa wodnego jaki i z Konstytucją RP.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 16 par. 2 Kpa i art. 21 ustawy o NSA /Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368 ze zm./ zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, a granice tej kontroli wyznacza przedmiot zaskarżonego aktu. Słusznie podnosi skarżąca, że ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektóry ustaw, która została ogłoszona w Dz.U. nr 120 poz. 1268 z dnia 29 grudnia 2000 r. m.in. zmieniła brzmienie art. 56 Prawa wodnego. Zmiana ta zgodnie z art. 79 weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Ustawa z dnia 29 grudnia 2000 r. zawiera jednak w art. 78 przepis przejściowy, który stanowi, że "akty wydawane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienie przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy". Znaczy to tyle, że z woli ustawodawcy zachowało moc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./ wydane na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzą przez powołaną ustawę z dnia 22 grudnia 2000 r. Nie jest to bowiem rozporządzenie wymienione w art. 75 ust.
- Jakkolwiek może budzić wątpliwość uregulowanie zawarte w art. 78 tej ustawy, to jednak może być ono kwestionowanie jedynie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie podlegają więc rozważeniu zarzuty skargi w kwestii ewentualnej niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a na tym zagadnieniu koncentruje się znaczna jej część.
W dacie rozstrzygnięcia zarówno przez organ I instancji jaki i przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód urządzeń wodnych /Dz.U. nr 161 poz. 1127/, które w par. 2 ust. 1 stanowiło, że "sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia podlegają rozpoznaniu według przepisów dotychczasowych". Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 14 stycznia 1999 r., czyli w dniu złożenia przez stronę skarżącą informacji za IV kwartał 1998 r. Prawidłowo więc organ I instancji obliczył opłatę za odprowadzenie zanieczyszczeń w ściekach na podstawie zasad i stawek określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych /Dz.U. nr 133 poz. 637 ze zm./. W zaskarżonej decyzji Minister Środowiska bardzo szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, które są tożsame z zarzutami skargi. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu odwoławczego co do wykładni pojęcia "użytkowanie" użytego w par. 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Nie ma więc potrzeby powielania argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wystarczające jest natomiast stwierdzenie, że wbrew stanowisku strony skarżącej, wykładnia pojęć użytych w przepisach dotyczących ochrony naturalnego środowiska nie może być oderwana od celu takiego, a nie innego uregulowania określonego zarówno w ustawie jak i w rozporządzeniu wykonawczym. Nie można więc interpretować pojęć użytych w tych aktach prawnych w oparciu o wykładnię wynikającą z innych ustaw. Uprawniona jest jedynie wykładnia językowa i wykładnia celowości owa dotycząca rozumienia przepisów regulujących określony porządek prawny. Należy więc zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że użyte w rozporządzeniu pojęcie "użytkowanie" nie jest ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu Kodeksu cywilnego.
Zgodnie z par. 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia opłatę za ścieki wprowadzonego wód lub do ziemi z oczyszczalni grupowych lub kolektorów będących własnością zakładów przemysłowych ustala się uwzględniając ilość ścieków wprowadzonych przez poszczególnych użytkowników tych urządzeń oraz zróżnicowane stawki opłat dla tych użytkowników określone w ust. 5-8. Mnożniki stawek podstawowych dotyczą branż, których funkcjonowanie jest najbardziej szkodliwe dla środowiska. To restrykcyjne uregulowanie miało na celu wymuszenie np. na zakładach przemysłu chemicznego zmian technologicznych wpływających na zmniejszenie toksyczności odprowadzanych ścieków. Konstytucyjność tego uregulowania w przepisie wykonawczym nie może być skutecznie kwestionowana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bo mieści się ono w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 56 ust. 2c Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 października 1999 r. OPS 7/99 /ONSA 2000 Nr 1 poz. 3/ stwierdził m.in. że opłaty, o których mowa w art. 56 ust. 1 prawa wodnego, są prostą konsekwencją wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi i że w swej istocie mają na celu rekompensowanie negatywnych skutków, jakie zanieczyszczone ścieki powodują oraz że służą działaniom na rzecz poprawy środowiska przyrodniczego. Podwyższona opłata nie jest wiec karą pieniężną w rozumieniu art. 130 ust. 1 Prawa wodnego, ale jest swoistego rodzaju ciężarem związanym z produkcją w określonych branżach, która degraduje środowisko. Opłata ta stanowi należność z tytułu faktycznego korzystania z wód w sposób szczególny, a na jej wymiar ma wpływ ilość i rodzaj zanieczyszczeń w odprowadzanych ściekach. Opłata ta winna zmusić podmiot gospodarczy do uwzględnienia celowości i gospodarności w dysponowaniu zasobami oraz do stosowania czystych technologii /por. wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r. IV SA 1801/96 - nie publ./.
Według składu orzekającego w niniejszej sprawie wykładnia językowa i celowościowa par. 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993 r. przemawia za przyjęciem, że użyte w tym przepisie wyrazy wielkości "wniesionych ładunków zanieczyszczeń" odnoszą się do ścieków wprowadzonych do oczyszczalni przez poszczególnych użytkowników. Do ładunków wniesionych stosuje się różne stawki i mnożniki w zależności od pochodzenia ścieków w celu ustalenia wysokości opłaty za ścieki wprowadzone z oczyszczalni do wód lub ziemi. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do praktycznej niemożności realizacji celu dla jakiego wprowadzono podwyższone opłaty dla zakładów z pięciu branż szczególnie szkodliwych dla środowiska.
Brak zdefiniowania pojęcia "oczyszczalnia grupowa" nie ma istotnego znaczenia, bo jego znaczenie można wyprowadzić posługując się wykładnią językową. Z określenia "grupowa" wynika wprost, że chodzi o oczyszczalnię przyjmującą ścieki z co najmniej dwóch systemów kanalizacyjnych obsługujących więcej niż jedną jednostkę osadniczą lub też więcej niż jeden zakład przemysłowy, bądź jednocześnie co najmniej jedną jednostkę osadniczą i jeden zakład przemysłowy położony poza zasięgiem sieci kanalizacyjnej tej jednostki osadniczej. Strona skarżąca nie powinna mieć wątpliwości co do znaczenia tego pojęcia, bo z uwagi objęcie zakresem swojego działania kanalizacji miasta T., punktu zlewowego i ścieków doprowadzonych odrębnym kolektorem z Zakładów Azotowych w T., w akcie powołania określiła się jako "T. G. O. Ś."
Z tych też względów na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o NSA należało orzec jak w sentencji.