Uzasadnienie
Wyrok został wydany po rozpoznaniu przez Naczelny Sądu Administracyjny skargi na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody X r, uchylające z urzędu własne postanowienie z dnia 26 stycznia 2000 r. w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Y dotyczącej pozwolenia na budowę określonego w tej decyzji obiektu budowlanego.
Podstawę prawną orzekania w sprawie, jak to wynika z treści sentencji postanowienia organu I instancji, stanowił przepis art. 154 Kpa.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, iż w toczącym się postępowaniu przed Wojewodą Śląskim w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wydane postanowienie z dnia 26 stycznia 2000 r. o wstrzymaniu wykonania tej decyzji ze względu na prawdopodobieństwo orzeczenia o stwierdzenia jej nieważności.
Następnie Wojewoda Śląski decyzją stwierdził nieważność decyzji Prezydenta X. pozwoleniu na budowę. Nieważność decyzji Wojewody stwierdził z kolei działając z urzędu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a następnie działając w trybie art. 127 par. 3 Kpa utrzymał w mocy własną decyzję.
Strona postępowania wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. Wniosek ten przez Sąd nie został uwzględniony.
Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż skoro decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę "nie została podtrzymania przez GINB", to "decyzja udzielająca pozwolenia na budowę stała się wykonalna. Dlatego też należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie wstrzymujące jej wykonanie."
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie o uchyleniu w trybie art. 154 Kpa postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę podniesiono, iż organ wadliwie przyjął, że cytowany przepis ma w sprawie zastosowanie. Ponadto strona skarżąca jest zainteresowana w uznaniu, iż postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę nadal zachowuje ważność.
W odpowiedzi na skargę organ administracji, który wydał zaskarżone postanowienie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna.
Powołany jako podstawa prawna orzekania w niniejszej sprawie przez organ administracji publicznej przepis art. 154 Kpa przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Jak z powyższego wynika, przepis art. 154 odnosi się do decyzji administracyjnych i mógłby być zastosowany do postanowienia, tylko w razie wyrażenia w tym zakresie odpowiedniej woli przez ustawodawcę.
Przepis art. 126 Kpa stanowi, że do postanowień, na które służy zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159. Pominięty został natomiast przepis art. 154 Kpa /a także art. 155 Kpa/. Oznacza to, iż postanowienie, które może być zaskarżone zażaleniem, podlega wzruszeniu w postępowaniu wznowieniowym lub w postępowaniu nieważnościowym, nie mają jednak do takiego postanowienia odpowiedniego zastosowania inne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego nadzwyczajne tryby postępowania.
Pomimo więc, że na postanowienie o wstrzymaniu wykonania kontrolowanej w nieważnościowym postępowaniu decyzji służy zażalenie, to jednak z mocy art. 126 Kpa do tego postanowienia nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 154 Kpa.
Wydanie zatem w niniejszej sprawie zaskarżonego postanowienia z powołaniem się na art. 154 Kpa, który jednak z woli ustawodawcy nie miał zastosowania, nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przesłankę stwierdzenia nieważności.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.
W związku z przyjęciem przez organ orzekający, że było konieczne wyeliminowanie postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę ocenianej w postępowaniu nieważnościowym, jak też wyrażoną w skardze wolą strony zachowania ważności tego postanowienia, należy w uzupełnieniu zauważyć, co następuje:
Analizując powyższy problem nie można zapominać o tym, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 159 par. 1 Kpa o wstrzymaniu wykonania z urzędu lub na żądanie strony decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa, jest typowym postanowieniem wydanym w toku postępowania /art. 123 par. 1 Kpa./. Postanowienia wydawane w toku postępowania, dotyczącą poszczególnych kwestii procesowych.
Ostateczne rozstrzygnięcie sprawy nieważnościowej decyzją stwierdzającą nieważność /decyzja Wojewody X/ spowodowało, iż postanowienie o wstrzymaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jako dotyczące kwestii wynikającej w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy /art. 123 par. 2 Kpa/ nie może być uważane za nadal wywołujące skutki procesowe.
Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowało, iż sprawa wróciła niejako do etapu wszczęcia postępowania na żądanie uprawnionej strony /strony skarżącej/. Nie powoduje to jednak takiej sytuacji, iż ponownie wywołuje skutki postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę z dnia 26 stycznia 2000 r.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, iż wyrokiem tego Sądu została oddalona skarga na powołaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał właśnie, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody X ma ten skutek, że ponownie zostanie rozpoznany wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Ze względu na to, iż organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym /Wojewoda X/ niewłaściwie ocenił okoliczności, które jego zdaniem mogły być potraktowane jako spełnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /podnoszono brak ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wymaganej do uzyskania pozwolenia na budowę/, Sąd uznał słuszność rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednakże w uzasadnieniu wyroku Sąd jednocześnie podkreślił, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę organ powinien zbadać zarzuty dotyczące braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W razie więc uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż decyzja o pozwoleniu na budowę z tego względu, lub z innej przyczyny z wyłączeniem okoliczności ocenianych już w wyroku NSA, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 par. 1 Kpa, organ orzekający ponownie może stosując art. 159 par. 1 Kpa wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji.
Komentarz Alicji Plucińska-Filipowicz.
Omówiony powyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dobitnie wskazuje, iż problematyka procedury administracyjnej, a więc zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jak też w przepisach szczególnych kwestii dotyczących postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej jest dość słabo znana. Przepisy te normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do ich właściwości sprawach administracyjnych i mają zapewnić możliwość załatwienie tych spraw. Podejmowanie więc wszelakiego rodzaju działań w kierunku pogłębienia znajomości prawa w tym zakresie wydaje się niezbędne.
W kwestii instytucji wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym należy zauważyć, że ma ona zastosowanie z mocy art. 159 par. 1 Kpa tylko wówczas, gdy zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie tego przepisu następuje z urzędu lub na żądanie strony. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy zażalenie /art. 159 par. 2 Kpa/. Zażalenie można wnieść zarówno na postanowienie o wstrzymaniu wykonania jak też na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.