Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją orzeczono o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt architektoniczno-budowlany zespołu budynków oraz pozwalającej na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż decyzja kwestionowana została wydana niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1987 r., bowiem działka przewidziana pod określoną zabudowę jest położona na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego pod "jednorodzinną zabudowę mieszkaniową", natomiast projektowana zabudowa takiego charakteru nie ma. Ponadto organ wydający kwestionowaną decyzję uchybił wymaganiom art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakładającym na właściwe organy obowiązek "kontroli i nadzoru nad zgodnością planowanych inwestycji z odnośnymi przepisami prawa".
W skardze na powyższą decyzję wnosi się o jej uchylenie zarzucając, iż nieprawidłowo przyjęto, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
W toku postępowania Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z powołaniem się przez organ I instancji orzekający w postępowaniu nieważnościowym oraz przez stronę skarżącą na przepis par. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ zawierający definicję "zabudowy jednorodzinnej", zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o wyjaśnienie, czy przepis ten jest zgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/. Postępowanie sądowe zostało jednocześnie zawieszone do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na powyższe pytanie.
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2002 r. P 11/01 /OTK ZU 2002 nr 4A poz. 47, Dz.U. nr 4 poz. 932/ Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis rozporządzenia jest zgodny z zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnieniem ustawowym do jego wydania.
Po podjęciu zawieszonego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie, na której pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał stanowisko, wyrażone w skardze. W rozprawie nie brał udziału przedstawiciel organu, który wydał zaskarżoną decyzję, pomimo prawidłowego powiadomienia o terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady opowiada się za tym, iż w kwestii zgodności danej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przesądza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ budowlany w razie powzięcia wątpliwości w kwestii zgodności tej decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przed rozstrzygnięciem należącej do jego właściwości sprawy /w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji/, powinien powiadomić o tym organ właściwy do oceny w postępowaniu nadzorczym zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /właściwe samorządowe kolegium odwoławcze/. Rozstrzygnięcie sprawy przez organ budowlany zależy od tego, jakie stanowisko zajmie samorządowe kolegium odwoławcze.
W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną, iż była wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji, jak też, że nie została ona usunięta z obrotu prawnego mocą decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym /nieważnościowym, wznowieniowym/.
W tym stanie faktycznym w ocenie orzekającego w sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalnym było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę motywując to wyłącznie niezgodnością zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego.
W związku z podniesioną w sprawie kwestią, iż przedmiotowa inwestycja nie stanowi "zabudowy jednorodzinnej" przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie odpowiada definicji określonej w przepisie par. 3 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy stwierdzić, iż argument ten nie mógł być brany pod uwagę nie tylko ze względu na to, iż samo powołanie się na niezgodność z planem nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ale również z uwagi na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2002 r. Trybunał Konstytucyjny bowiem stwierdził jednoznacznie, iż określenie "zabudowa jednorodzinna" zdefiniowane w przepisie par. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia ma znaczenie czysto techniczne, nie może natomiast służyć jako definicja legalna zabudowy jednorodzinnej w ramach całego systemu prawa, gdyż co należy szczególnie zaakcentować, prawo obowiązujące takiej definicji po prostu nie zawiera.
Oceny, czy w konkretnym przypadku planowana zabudowana ma charakter jednorodzinny, trzeba dokonać uwzględniając okoliczności faktyczne. Trybunał Konstytucyjny zauważył przy tym, iż w niniejszej sprawie ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenie na budowę, nie zawierały sformułowania "zabudowa jednorodzinna".
Zwrócił także uwagę na to, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym występują regulacje, które mają charakter wiążący przy interpretacji planów zagospodarowania przestrzennego i które powinny być wykorzystane do oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie art. 10 ustawy określający zawartość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wspomina o ustalaniu w nim terenów przeznaczonych na "zabudowę jednorodzinną", stanowi on jednak między innymi o ustalaniu "przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach" /ust. 1 pkt 1/, o ustalaniu "lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy i gabarytów obiektów, a także maksymalnych lub minimalnych wskaźników intensywności zabudowy" /ust. 1 pkt 6/, czy o ustaleniu "granic obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, przekształceń obszarów zdegradowanych" /ust. 1 pkt 11/.
Zgodność projektowanej inwestycji z planem należy więc oceniać stosując kryteria, którymi posługuje się ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc linie i gęstość zabudowy, gabaryty obiektów itd. Jeżeli parametry techniczne konkretnego budynku lub intensywność zabudowy, wykraczają poza wskazane w planie normatywne wymagania /np. maksymalna wysokość kalenicy, minimalna powierzchnia działki budowlanej/, to zachodzi wówczas sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, choćby budynek odpowiadał opisowemu ujęciu planu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżona decyzja została wydana bez szczegółowego wyjaśnienia okoliczności, które mogą stanowić podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, określona w art. 156 par. 1 Kpa, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 38 ze zm./. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.