Uzasadnienie
Barbara i Sławomir P. pismem z dnia 17 sierpnia 1998 r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody S. z dnia 9 grudnia 1997 r. nakazującej rozbiórkę zbiornika wodnego i utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 1998 r., na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wnioskujący uważają, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ błędnie zakwalifikowano staw rybny hodowlany jako zbiornik wodny i wydano orzeczenie na podstawie przepisów Prawa budowlanego.
Pismem z dnia 13 października 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił na podstawie art. 61 par. 4 Kpa w związku z art. 157 par. 1 i 2 Kpa o wszczęciu na wniosek skarżących postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 28 stycznia 1998 r.
Decyzją z dnia 17 listopada 1998 r. (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności własnej z dnia 28 stycznia 1998 r. (...). W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje, iż samowolnie przez skarżących wybudowany zbiornik jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc realizacja tegoż obiektu wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Brak takiego pozwolenia obligował organ wojewódzki do nakazania rozbiórki w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sposób wykorzystania zbiornika wodnego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest bez znaczenia.
W tej sytuacji, w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 stycznia 1998 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 9 grudnia 1997 r., albowiem nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 30 listopada 1998 r. skarżący zwrócili się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym przyznają, że nie wiedzieli o konieczności uzyskania pozwolenia na wybudowanie stawu rybnego, w związku z czym proszą o pozwolenie na zalegalizowanie tej budowli.
Decyzją z dnia 27 stycznia 1999 r. (...), po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 17 listopada 1998 r.
Argumentacja podnoszona przez skarżących w piśmie z dnia 30 listopada 1998 r., nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie.
Na powyższą decyzję została przez Barbarę i Sławomira P. złożona skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Skarżący podnoszą, podobnie jak wcześniej, że staw do hodowli ryb przez nich wybudowany, nie jest zbiornikiem wodnym w rozumieniu Prawa budowlanego i dlatego nie powinny mieć tu zastosowania przepisy Prawa budowlanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, wnosi o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, które należy do jednego z trybów nadzwyczajnych, w drodze których można wzruszyć decyzję administracyjną ostateczną /art. 16 par. 1 Kpa/. Przyczyny z powodu których może być wzruszona decyzja ostateczna zostały określone w art. 156 par. 1 Kpa. Celem tego postępowania, które może być wszczęte z urzędu bądź na żądanie strony, jest sprawdzenie, czy decyzja w sprawie której wszczęto postępowanie, nie jest dotknięta jedną /co najmniej jedną/ z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien poddać kontroli pod kątem występowania przesłanek określonych w art. 156 par. 1 Kpa własną decyzję z dnia 28 stycznia 1998 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody S. z dnia 9 grudnia 1997 r. nakazująca rozbiórkę zbiornika wodnego. W dacie wydania tej ostatecznej decyzji, obowiązywał przepis art. 85 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. i rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego, ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania /Dz.U. nr 92 poz. 457/.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 9 grudnia 1997 r., wydał decyzję w dniu 28 stycznia 1998 r., kiedy to już od dnia 24 grudnia 1997 r. obowiązywały znowelizowane przepisy Prawa budowlanego w tym również przepisy dotyczące terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 6 i art. 85 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, specjalistycznym nadzorem budowlanym między innymi objęte są obiekty i roboty budowlane w dziedzinie: inżynierii wodnej hydrotechniczne piętrzące, upustowe, regulacyjne, przeciwpożarowe, melioracji podstawowych oraz kanały i inne obiekty służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Terenowymi organami specjalistycznego nadzoru budowlanego, w tym zakresie, jako organy pierwszej instancji są wojewodowie.
Zbiornik wodny, którego rozbiórkę nakazano, jak wynika z- wyżej cytowanych przepisów nie jest obiektem objętym specjalistycznym nadzorem budowlanym, tym samym brak było podstaw aby decyzję nakazującą rozbiórkę w pierwszej instancji wydał Wojewoda. Naruszenie przepisów o właściwości stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa. Powyższe stanowisko, że brak było tu podstaw do zastosowania przepisów o specjalistycznym nadzorze budowlanym, potwierdzają również przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie /Dz.U. 1997 nr 21 poz. 111/. W rozumieniu przepisów Prawa wodnego /art. 49 ust. 1 w związku z art. 2/ " właściciel gruntu może dla zaspokojenia potrzeb własnych i gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego korzystać bez pozwolenia wodnoprawnego z wody stanowiącej jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie". Bezspornym bowiem jest, że korzystanie z własnych wód /stojących wód/ do celów rybackich mieści się w ramach zwykłego korzystania z wód i nie ma tu zastosowania przepis art. 53 ust. 2 pkt 9 Prawa wodnego /patrz również art. 4 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym /t.j. Dz.U. 1999 nr 66 poz. 750/.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym jak i postępowaniu nieważnościowym, nie ustaliły, czy przedmiotowy zbiornik wodny, którego nakazano rozbiórkę, w rozumieniu przepisów jest "budowlą hydrotechniczną", czy też nie, i w związku z brzmieniem art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jakie przepisy powinny mieć tu zastosowanie w pierwszej kolejności. Tym samym, nie rozważono również, czy nie powinien tu mieć zastosowania art. 50 Prawa wodnego /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1997 r. II SA/Kr 1322/97/.
W przypadku, kiedy przedmiot sprawy może podlegać jednocześnie dwu odmiennym regulacjom prawnym /Prawo wodne, Prawo budowlane/ i w wyniku zastosowania jednych bądź drugich przepisów prawnych można osiągnąć taki sam bądź podobny skutek prawny, organy powinny w pierwszej kolejności rozważyć, które przepisy winny mieć w pierwszej kolejności zastosowanie w danej sprawie /jeśli to wprost nie wynika z samych przepisów/, kierując się kryterium celowości, racjonalności i ekonomiki procesowej. Decyzja administracyjna powinna rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części /art. 104 par. 2 Kpa/, dlatego też organ przed wydaniem decyzji powinien ustalić, co stanowi istotę sprawy.' W tym przypadku należało sobie odpowiedzieć na pytanie, czy istotą sprawy jest likwidacja samowoli budowlanej /art. 48 Prawa budowlanego/, czy też przywrócenie do stanu poprzedniego stosunków wodnych na gruncie /art. 50 Prawa wodnego/. Należy bowiem zauważyć, iż nakazanie rozbiórki zbiornika wodnego w skutkach swych, nie musi zawsze prowadzić do przywrócenia do stanu poprzedniego stanu wody na gruncie, czyli decyzja taka mijałaby się z celem w jakim została wydana, a przynajmniej osiągnięcie tego celu jest nie pewne.
Na marginesie należy również zaznaczyć, że decyzja z dnia 9 grudnia 1997 r. nakazująca rozbiórkę przedmiotowego zbiornika wodnego w wykonaniu jej mogłaby napotkać poważne trudności, gdyż nie określono w niej, na czym ta "rozbiórka" ma polegać, podobnie jak brak w materiałach sprawy precyzyjnych ustaleń na czym polegała budowa tego zbiornika wodnego. Ustawodawca w Prawie budowlanym nie podaje definicji, co należy rozumieć pod pojęciem "rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części" to pozornie proste i jasne określenie w praktyce niekiedy może nasuwać poważne wątpliwości interpretacyjne. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 48 Prawa budowlanego, zakresem rozbiórki powinna być objęta tylko ta część obiektu budowlanego bądź cały obiekt, które zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, czyli z formalnego punktu widzenia należy rozebrać /zlikwidować, usunąć/ to co zostało wykonane /np. budynek budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego/, ale czy to oznacza doprowadzenie /przywrócenie/ do stanu poprzedniego np. jak w tej sprawie stosunków wodnych na gruncie ? Chyba nie, czyli nakazanie rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie w każdym przypadku musi powodować rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, tym bardziej jeżeli w sprawie mają jeszcze zastosowanie inne przepisy np. Prawo wodne.
Skarżący, jak wynika z akt sprawy, przedstawili dwie ekspertyzy Prof. dr hab. Henryka S. /biegłego sądowego/ i Stanisława L. /biegłego z listy Wojewody/, które przez organy prowadzące postępowanie nieważnościowe w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę.
Określenie w decyzji terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, a taki został określony w decyzji z dnia 9 grudnia 1997 r., nie znajduje podstawy w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i co stanowi kolejną podstawę do stwierdzenia nieważności w wym. decyzji /uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. OPS 2/98 - ONSA 1998 Nr 4 poz. 108/.
Wszystkich powyżej omówionych kwestii, nie uwzględnił i nie rozważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym /nieważnościowym/, co daje podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż pomimo istniejących przesłanek z art. 156 par. 1 Kpa odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 stycznia 1998 r. tym samym utrzymując w obrocie prawnym wadliwą decyzję z dnia 9 grudnia 1997 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 pkt 3, ust. 3, art. 3 art. 29 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł, jak w sentencji.