Uzasadnienie
Drogi publiczne Droga gminna U85060 4 ust. 1 pkt 2Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 24 września 1996 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r., nakazującej Barbarze K. i Januszowi M. zaniechanie robót przy budowie ogrodzenia działki nr 8 w K. od strony ulicy P. Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia 11 maja 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w C. po dokonanych w tym samym dniu oględzinach, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 i ust. 3, 4 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/, nakazał Barbarze K. i Januszowi M. "wstrzymanie dalszych prac przy budowie ogrodzenia działki nr geod. 8 od strony ulicy P. w K." podnosząc w uzasadnieniu fakt ich wykonywania bez wymaganego pozwolenia.
Wojewoda C. rozpatrzeniu zażalenia Barbary K. i Janusza M., rozstrzygając w dniu 8 lipca 1996 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Decyzją z dnia 10 lipca 1996 r., wydaną w powołaniu jako podstawy prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w C. nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót przy budowie przedmiotowego ogrodzenia.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w C. odwołał się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. co do ulicy P. i podniósł konieczność uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia działki nr 8 od strony tej ulicy wykonywanego w miejscu dotychczasowego ogrodzenia z siatki.
Inwestorzy nie skorzystali z możliwości złożenia odwołania od wyżej wymienionej decyzji. Skierowali za to, w dniu 2 sierpnia 1996 r., wniosek do Wojewody C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r. Zdaniem wnioskodawców postępowanie w sprawie było chaotyczne, jak bowiem twierdzili, "dotychczasowe (...) kończyło się postanowieniem i nagle nieoczekiwanie Urząd Rejonowy zmienił ten tryb na decyzje".
W ocenie Barbary K. i Janusza M. ponadto:
a/ pogwałcono ich prawo do pełnego udziału w postępowaniu;
b/ bezprawne było wymaganie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego ogrodzenia;
c/ bezpodstawnie powoływano się na plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., w sytuacji gdy nie zostali oni z nim zaznajomieni;
d/ bez uzasadnienia rozporządzano własnością terenu do nich należącego;
e/ nieprawidłowo traktowano jako stronę w postępowaniu Beatę S. Decyzją z dnia 24 czerwca 1996 r. Wojewoda C., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda C. odwołując się do treści art. 28 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie podzielił zarzutu wnioskodawców co do zbędności uzyskania pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę na umieszczanie ulicy P. w ewidencji dróg gminnych i fakt ogłoszenia wykazu tychże dróg we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie zgodził się, iż nieprawidłowe było traktowanie Beaty S. jako strony skoro zamieszkuje ona po przeciwnej stronie ulicy P. Szerokość zaś tej ulicy została zmniejszona na skutek wybudowania ogrodzenia. Podsumowując Wojewoda stwierdził, iż w świetle art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r.
Barbara K. i Janusz M. nie zgodzili się z decyzją Wojewody i złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili w szczególności:
1/ błędne przyjęcie, iż budowali oni obiekt budowlany i to z przekroczeniem granic ich działki;
2/ oparcie się organu I instancji na domniemaniach faktycznych oraz stronniczość;
3/ brak wzięcia pod uwagę, że Gmina K. nie ma żadnych praw do terenu, na którym planuje się dopiero urządzenie drogi - nie zostali oni np. wywłaszczeni z terenu przewidzianego dopiero pod drogę;
4/ ponowili zarzut co do trybu powstawania planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.;
5/ podnieśli wadliwość dokonania oględzin z dnia 18 września 1996 r., których protokół sugerował przyjęcie z góry, iż "wybudowano" ogrodzenie, a w trakcie czynności nie wysłuchano "mieszkańców nieparzystej strony ulicy".
Decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia 24 września 1996 r.
Organ II instancji zwrócił uwagę, że usytuowanie działki Barbary K. i Janusza M. przy ulicy P. wynika z załączonego do akt wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ulica, o którą chodzi, została umieszczona w wykazie dróg gminnych.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł też, że skoro budowa ogrodzenia od strony ulic wymaga wydania przez właściwy organ pozwolenia, nie można mówić, iż postępowanie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. było niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Barbara K. i Janusz M. kwestionowali przyjmowanie istnienia drogi na terenach stanowiących nadal własność osób prywatnych. Sam fakt, że po określonym terenie "poruszają się ludzie i pojazdy" nie umożliwia nadawania mu statusu drogi bez przeprowadzenia w sposób praworządny zmiany właściciela. Nie wystarcza także oparcie się na ogólnym /a nie szczegółowym/ planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Jak podawali skarżący w uzyskanej przez nich i dołączonej do akt mapie ewidencyjnej, droga nie jest zresztą uwidoczniona. Dalszym zarzutem wysuniętym w skardze było podnoszenie braku zagwarantowania jej autorom jakichkolwiek możliwości obrony praw przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Według skarżących błędnie przyjęto zaistnienie budowy obiektu budowlanego i konieczność /obciążającą inwestorów/ co do uzyskania pozwolenia na budowę. O rażącym naruszeniu prawa świadczy też tolerowanie jako strony Beaty S., której interes prawny nie został wykazany.
Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego domagał się oddalenia skargi odwołując się do argumentacji użytej w uzasadnieniu zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem /legalności/.
Ocena zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 1997 r. dać winna odpowiedź na pytanie co do trafności stwierdzenia braku wad decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r. w zakresie określonym w art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący decydując się na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, a rezygnując ze składania odwołania w zwykłym trybie dokonali istotnego wyboru. Aczkolwiek bowiem realizacja przez stronę prawa do odwołania w trybie zwykłym nie jest warunkiem skuteczności żądania przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, to jednak dokonany wybór zawęża zakres podstaw umożliwiających obalenie kwestionowanej decyzji.
Złożona skarga zmierzała do wykazania, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nietrafna, skoro - zdaniem skarżących - nie zostało uwzględnione, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w C. wydając decyzję z dnia 10 lipca 1996 r. rażąco naruszył prawo /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie może więc chodzić o spór co do wykładni prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustalonemu w prawie /patrz wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93 - Wspólnota 1994 nr 42 str. 42, por. także wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1918/91 nie publikowany/.
Przechodząc do analizy konkretnych zarzutów poruszonych przez skarżących wypada przede wszystkim rozstrzygnąć, czy budowa ogrodzenia, w stosunku do której Kierownik Urzędu Rejonowego w C. wydał decyzję w dniu 10 lipca 1996 r. nakazującą zaniechanie dalszych robót, wymagała wydania pozwolenia przez właściwy organ.
Art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wymienionej wyżej decyzji stwierdzał, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń, z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. A contrario więc, gdy chodzi o ogrodzenie przylegające do drogi, ulic, placów i innych miejsc publicznych, pozwolenie na budowę było wymagane.
Odpowiedź z kolei na pytanie, czy w konkretnej sprawie występowało "przyleganie" o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego, wymaga ustosunkowania się do zarzutów skarżących zawierających się:
- po pierwsze, w twierdzeniu, iż sam fakt "poruszania się ludzi i pojazdów" po określonym terenie nie umożliwia nadania mu statusu drogi bez przeprowadzonej w sposób praworządny zmiany właściciela gruntu;
- po drugie, w poglądzie, iż nie ma rozstrzygającego znaczenia oparcie się na ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego.
Na wstępie stwierdzić trzeba, iż podzielenia wymaga stanowisko zaprezentowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1994 r. SA/Kr 1146/93 - Wokanda 1994 nr 9 poz. 36/, zgodnie z którym pojęcie "drogi publicznej" dla potrzeb Prawa budowlanego należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
Zgodnie z art. 2 tej ustawy drogi publiczne dzielą się na cztery kategorie, do których należą także drogi gminne. Art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy stwierdza, iż zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia powiatowego. Uchwała rad narodowych w sprawie zaliczenia drogi do poszczególnej kategorii podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym /art. 9/.
Wskazane wyżej warunki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione. Przesądzają one zatem o konieczności przyjęcia istnienia drogi publicznej w konkretnym przypadku, także z punktu widzenia art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Wypada też zwrócić uwagę, że przywoływane przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /np. art. 35/ wyraźnie nakazują rezerwację pod budowę dróg odpowiedniego terenu z łączącymi się z tym faktem rozmaitymi ograniczeniami w zakresie robót budowlanych.
Droga gminna oznaczona jako ulica P. /zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi/, została przewidziana w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Nie ulega też wątpliwości, iż ulica P. graniczy z działką 8 należącą do skarżących i budowanym na niej ogrodzeniem. Nie ma podstaw do twierdzenia, iż w konkretnej sprawie obowiązywały jakiekolwiek inne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zupełnie dowolnie sugerowali skarżący. Z kolei zastrzeżenia co do trybu powstawania powoływanego w postępowaniu planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności.
W świetle wskazanych wyżej podstaw, dla przyjmowania istnienia ulicy czy drogi nie mają znaczenia argumenty skarżących odwołujące się do:
a/ braku dokonania wywłaszczenia terenu pod drogę, b/ faktu niewybudowania jakichkolwiek elementów drogi /np. jezdni, chodnika itd./, c/ braku naniesienia przedmiotowej drogi w ewidencji gruntów.
Powoływane w skardze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie spraw rozstrzyganych w podobnych jak w niniejszej stanach faktycznych, ale kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nie może być więc pomocne w przedmiotowej sprawie.
Nie ma też znaczenia w sprawie, w jakim zakresie ogrodzenie przekroczyło ewentualnie granice działki, skoro istotne jest tylko to, czy przylega ono do drogi publicznej.
Odnosząc się do zarzutu skarżących, którzy brak potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę uzasadniali tym, iż dokonali jedynie wymiany siatki, wymiany starej bramy oraz wstawienie furtki /pismo z dnia 11 października 1996 r./, wypada podkreślić, iż odbudowa obiektu budowlanego, chociażby wykonana nawet z częściowym wykorzystaniem starych materiałów obiektu rozebranego zgodnie z przepisami art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, traktowana być musi jako budowa wymagająca uzyskania pozwolenia. Dotyczy to również ogrodzenia /por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1996 r., SA/Kr 1984/95 - nie publikowany/.
W zakresie zarzutów skarżących co do naruszenia ich procesowych uprawnień należy zwrócić uwagę, że zakres kognicji sądu w niniejszej sprawie przekracza ocenę czynności związanych z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w tej kwestii, wydane w dniu 11 maja 1996 r., zostało przez skarżących zaskarżone zażaleniem i od tego postanowienia organu II instancji wniesiono odrębną skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skomentowania wymaga też zarzut skarżących, którzy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r. podnieśli, "iż dotychczasowe postępowanie kończyło się postanowieniem i nagle nieoczekiwanie Urząd Rejonowy zmienił ten tryb na decyzję". Miało to pozbawić ich możliwości udziału w postępowaniu przed jego zakończeniem. Zarzut taki wymaga określenia wzajemnych relacji art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1996 r.
Pomiędzy obu tymi przepisami zachodzi integralny związek. Art. 51 wyraźnie bowiem nawiązuje do treści zawartej w art. 50 i w sposób nie budzący wątpliwości przesądza, że wydawane na jego podstawie decyzje zapadają w tym samym postępowaniu, w którym czynności związane z wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowią jego /tj. postępowania/ początkowy etap.
Konsekwencją takiego poglądu jest uznanie jako niezasadnego oczekiwania strony, iż zostanie ona odrębnie zawiadomiona w sposób przewidziany przez art. 61 ust. 4 Kpa, a także pouczona o przysługujących jej prawach i obowiązkach w sytuacji, gdy organ administracyjny nie wszczyna nowego postępowania, a w istocie przystępuje jedynie z mocy art. 51 do wypełnienia nowego zadania, ale w tym samym postępowaniu.
Zadanie określone w art. 51 ust. 1 musi być zresztą wykonane przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4, co wzmacnia jeszcze zaprezentowaną wyżej wykładnię.
Wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie nie mógł mieć brak precyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia 10 lipca 1996 r. w powoływaniu podstawy prawnej decyzji polegający na zbędnym odwołaniu się także do pkt 2 art. 51 ust. 1, podczas gdy zupełnie wystarczające było poprzestanie przy konkretnym rozstrzygnięciu jedynie na powołaniu art. 51 ust. 1 pkt 1. Nie można w końcu jako rażącego naruszenia prawa traktować udziału w postępowaniu jako strony Beaty S., która jako sąsiadka prowadzonej przez skarżących inwestycji /choć mieszkająca po przeciwnej stronie ulicy/ miała nie tylko faktyczny, ale i prawny interes w określonym zakończeniu postępowania.
Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.