Uzasadnienie
Decyzją z dnia 7 lipca 1987 r., wydaną przez Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w W. na podstawie par. 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/, wezwano Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej do skrócenia o 1 m boksu garażowego nr 2 przy ul. T. nr 4 w W., zajmowanego przez Kazimierza L., a usytuowanego w zespole garażowym. W uzasadnieniu decyzji podano, że o garaż opiera się drzewo - kasztanowiec, rosnące bezpośrednio przy ścianie garażu, które pochyla się w stronę garażu i trze pniem o gzyms, co powoduje uszkodzenie drzewa i garażu. W celu zachowania drzewa konieczne jest odsunięcie garażu od pnia drzewa.
Architekt Miasta W., po rozpoznaniu odwołania Kazimierza L., decyzją z dnia 24 listopada 1987 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że powołany przez organ pierwszej instancji przepis par. 38 cytowanego rozporządzenia dopuszcza pod określonymi w nim warunkami możliwość usunięcia drzewa, które zagraża mieniu, ale nie usunięcia garażu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zatem należy, po zasięgnięciu opinii samorządu mieszkańców i właściwej jednostki do spraw zieleni, rozważyć możliwość zabezpieczenia drzewa przez zakotwiczenie, przyporę, prześwietlenie korony czy też w inny sposób, aby nie stwarzało ono zagrożenia dla garaży. Decyzję tę organ odwoławczy doręczył także Annie Sz., zajmującej sąsiedni boks garażowy, oznaczony numerem 3.
Decyzją z dnia 26 listopada 1989 r., wydaną przez Zastępcę Architekta Dzielnicy w W. na podstawie par. 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48/, wezwano Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej do usunięcia kasztanowca rosnącego przy północnej ścianie garaży na nieruchomości przy ul. T. nr 4 w W. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że rosnący kasztanowiec znajduje się bezpośrednio przy ścianie sześciu garaży, pochylony jest w ich stronę, a wrastające korzenie powodują naruszenie posadowienia budynku, co w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ stanowi zagrożenie dla otoczenia.
Decyzją z dnia 29 listopada 1990 r. nr 1246/90 Wojewoda W-ki po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej - uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że sprawa kasztanowca została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 24 listopada 1987 r., wydaną przez Architekta Miasta W. W związku z tą decyzją dokonano odcięcia czterech konarów kasztanowca pochylonych na garaż w celu odciążenia pnia drzewa i przywrócenia mu pionowej pozycji. Dokonano też wycięcia części gzymsu stanowiącego okap dachu garażu, przy styku pnia drzewa z garażem. W czasie wizji lokalnej w dniu 24 października 1990 r., która odbyła się w obecności zainteresowanych, nie stwierdzono, aby usytuowanie kasztanowca zagrażało bezpieczeństwu ludzi i mienia.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Anna Sz., zarzucając sprzeczność zaskarżonej decyzji z prawem. W skardze podniosła, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do zastrzeżenia, które wniosła do protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 24 października 1990 r. w sprawie naruszania przez korzenie kasztanowca gruntu pod garażem. Nie ocenił też faktu stwierdzonego we wcześniejszym protokole z wizji lokalnej, przeprowadzonej przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, że pochylony pień kasztanowca i wrośnięte korzenie pod posadowieniem garaży stanowią zagrożenie dla obiektu. Zagrożenie to występuje nadal, gdyż ścięcie gałęzi drzewa nad garażem nie usunęło stykania się pnia drzewa z dachem garażu.
W odpowiedzi na skargę Architekt Miasta W. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny powołany jest do oceny zgodności decyzji administracyjnej z prawem materialnym i procesowym. Nie jest natomiast związany granicami skargi /art. 206 Kpa/.
Wychodząc z tych przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zaskarżone decyzje zostały wydane bez właściwej podstawy prawnej i wobec tego są dotknięte wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał par. 38 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji nie podważył powołanej wyżej postawy prawnej rozstrzygnięcia. Przytoczona przez organ pierwszej instancji regulacja prawna zawiera w par. 38 ust. 2 dyspozycję upoważniającą organ administracji do nakazania usunięcia drzewostanu, gdy powoduje on zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych albo ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w stopniu nie dopuszczonym przez przepisy techniczno-budowlane, jeżeli w inny sposób nie można zapewnić bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo wymagań zdrowotnych.
Nakaz usunięcia drzewostanu zagrażającego obiektom budowlanym przewidziany w par. 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie mieści się w upoważnieniach zawartych w art. 25, 28 ust. 4, art. 29 ust. 3, art. 42 ust. 4 i art. 57 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Należało zatem przyjąć, że przepis prawny zawarty w j 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia przewidzianego w ustawie i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. W omawianym zakresie pogląd taki został już utrwalony w orzecznictwie sądu administracyjnego.
Analiza wymienionych wyżej przepisów prawa budowlanego, na podstawie których zostało wydane cytowane rozporządzenie w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, wskazuje, że żaden z nich nie mógł stanowić podstawy do nakładania na mocy tego rozporządzenia na właściciela lub zarządcę nieruchomości obowiązku usunięcia drzewostanu nawet wówczas, gdy drzewostan ten stwarza zagrożenie dla ludzi i mienia. Tego rodzaju upoważnienie nie wynika nawet z art. 57 ust 3 prawa budowlanego, gdyż wymieniony w nim zakres upoważnienia do określenia obowiązków właścicieli i zarządców nieruchomości wiąże się z poszczególnymi fazami procesu inwestycyjnego, to jest z powstawaniem obiektów budowlanych, a następnie ich użytkowaniem.
Stwierdzenie tego faktu prowadzi do wniosku, że wyposażenie organów administracji państwowej w prawo wydawania decyzji nakładających na właścicieli, zarządców i użytkowników nieruchomości obowiązek wycięcia drzew stanowiących zagrożenie dla ludzi lub mienia na nieruchomościach innych osób, jakie zostało określone w par. 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, wykracza poza ramy upoważnienia zawartego w art. 57 ust. 3 prawa budowlanego.
Należy także podnieść, że art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./, wprowadzający obowiązek uzyskania zezwolenia terenowego organu administracji państwowej na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości, jak również inne przepisy tej ustawy nie upoważniają organów administracji do wydawania decyzji nakazujących usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mienia.
W obowiązującym stanie prawnym spór dotyczący usunięcia drzew zagrażających obiektom budowlanym może być rozstrzygnięty przez sąd powszechny na podstawie przepisów kodeksu cywilnego /art. 144 Kc/.
Zawierająca nakaz usunięcia drzewa decyzja organu pierwszej instancji, jak również zaskarżona decyzja organu drugiej instancji dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Fakt, że organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem ze względu na jego bezprzedmiotowość, co wiąże się z odcięciem kilku konarów drzewa, nie usuwa wadliwości zaskarżonej decyzji.
Z tych przyczyn na mocy art. 207 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 208 Kpa orzeczono jak w sentencji wyroku.