Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją orzeczono o umorzeniu postępowania nieważnościowego wszczętego na żądanie Prezydenta Miasta Ł. w odniesieniu do decyzji Wojewody Ł. z dnia 22 października 1998 r. (...) orzekającej o przyznaniu skarżącemu Leszkowi K. od Gminy Ł. - Prezydenta Miasta Ł. odszkodowania za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 25 czerwca 1996 r. o pozwoleniu na budowę budynków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na to, iż w postępowaniu błędnie uznano za stronę Prezydenta Miasta Ł., stroną nie może być bowiem organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie objętej postępowaniem. Przymiotu strony organ administracji publicznej nie nabywa również w wyniku orzeczenia o przyznaniu od tego organu odszkodowania w trybie art. 160 Kpa, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Leszek K. podnosząc argumenty dotyczące zasadności i zgodności z prawem przyznania mu odszkodowania od Gminy Ł. W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję administracyjną uruchamia sądowa kontrolę kwestionowanej decyzji. Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie administracyjnym Sąd ten nie jest związany granicami skargi, jednakże nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.
Nie może budzić wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, iż strona skarżąca wniosła skargę na decyzję w istocie dla niej korzystną, bowiem umorzenie zaskarżoną decyzją postępowania nieważnościowego zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej tej stronie odszkodowanie, z którego wysokości, jak to wynika z treści skargi strona jest zadowolona, kończy to postępowanie co powoduje, iż pozostaje w mocy objęta zasadą trwałości określoną w art. 16 Kpa decyzja orzekająca o odszkodowaniu.
Sąd zatem w wyniku skargi wniesionej w niniejszej sprawie mógł wydać orzeczenie na niekorzyść skarżącego tylko wtedy, gdy stwierdził, że zostało ono wydane z takim naruszeniem prawa, które rodzi skutek polegający na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu.
Kierując się powyższą wytyczną ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd dokonał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania nieważnościowego ze względu na to, iż nie jest stroną "Prezydent Miasta Ł.".
Przedmiotem sprawy było rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym nadzorczym /nieważnościowym/, czy kwestionowana w nim decyzja o przyznaniu skarżącemu odszkodowania na podstawie art. 160 Kpa została wydana z takim naruszeniem prawa, które może być zakwalifikowane jako wystąpienie którejkolwiek z przesłanek w art. 156 Kpa. Jak to niespornie ustalono, kwestionowana decyzja orzeka o przyznaniu skarżącemu odszkodowania od "Gminy Ł. - Prezydenta Miasta Ł.". Przepis art. 160 par. 3 Kpa stanowi, iż odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 Kpa, tym zaś organem w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta Ł. Przepis art. 160 par. 5 Kpa przewiduje przy tym, iż jedynie "strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej", może w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w sprawie odszkodowania wnieść powództwo do sądu powszechnego. Jest to zwykły środek prawny w razie kwestionowania decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 160 Kpa, przysługuje on jednak tylko stronie ubiegającej się o orzeczenie o odszkodowaniu. Ustawa /Kpa/ nie przewiduje natomiast żadnego zwykłego środka do kwestionowania powyższej decyzji dla organu administracji publicznej, na który nałożony został obowiązek zapłaty odszkodowania.
Powstaje więc pytanie, czy omawiana regulacja prawna pozbawia organ administracji publicznej /w niniejszej sprawie organ gminy/ tylko prawa do wniesienia powództwa do sądu powszechnego w razie kwestionowania decyzji o odszkodowaniu, czy też temu organowi nie przysługuje również prawo do domagania się, ze względu na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, uruchomienia przewidzianych w Kpa nadzwyczajnych postępowań /nieważnościowego, wznowieniowego itd./.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego przyszedł do przekonania, iż nie może budzić wątpliwości, że organ administracji publicznej zobowiązany decyzją do zapłaty odszkodowania ma wynikający z prawa cywilnego materialnego interes prawny w związku z czym powinien być uznawany za stronę postępowania prowadzonego na podstawie art. 160 Kpa, z tym jednak zastrzeżeniem, iż ustawodawca pozbawił go prawa do korzystania z możliwości wniesienia powództwa do sądu powszechnego /art. 160 par. 5 Kpa/. Nie można również odmówić organowi administracji publicznej, o którym mowa w art. 160 par. 3 Kpa, wnioskowania o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego /w niniejszej sprawie nieważnościowego/, oraz brania w nim udziału przy zachowaniu przepisów Kpa regulujących prawa strony. Umorzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ze względu na to, iż organ orzekający uznał, że Prezydent Miasta Ł. nie ma przymiotu strony należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Nie da się bowiem pogodzić z porządkiem prawnym pogląd, że organ administracji publicznej - w tym wypadku - organ gminy, nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia nakładającego na ten organ obowiązek zapłaty odszkodowania, czego skutki poniesie w istocie sama gmina. W tej sytuacji można przyjąć, iż interes prawny w sprawie ma Gmina Ł., zaś Prezydent Miasta Ł. występuje w imieniu tej Gminy na zewnątrz /przed organami administracji publicznej oraz przed sądem administracyjnym/.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 55 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Komentarz. Plucińska-Filipowicz Alicja.
Na marginesie omówionej wyżej sprawy warto podkreślić, iż regulacja zawarta w art. 160 par. 5 Kpa, którą jedynie "stronie niezadowolonej z przyznanego jej odszkodowania" daje się prawo do wniesienia powództwa do sądu jako zwykłego środka kwestionowania jednoinstancyjnego orzeczenia /decyzji administracyjnej/ w sprawie odszkodowania przy jednoczesnym pozbawieniu możliwości korzystania z takiego środka organu administracji publicznej zobowiązanego do zapłaty odszkodowania, wydaje się niekonstytucyjna. Pozbawia ona bowiem ten organ prawa do dwuinstancyjnego postępowania, jak też kontroli sądowej /prawa do sądu/ - art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Wskazane, w mojej ocenie, jest więc pilne rozważenie potrzeby zmiany takiego unormowania. Jaskrawo problem ten jawi się w sprawie orzeczenia o odszkodowaniu, którego dotyczył wyrok NSA. Tu właśnie skutki takiego orzeczenia poniesie wspólnota gminna /gmina/, która nie mogła wobec wadliwej /a nawet, według mnie, niezgodnej z Konstytucją RP/ regulacji prawnej, żądać rozstrzygnięcia sprawy spornego odszkodowania przez sąd powszechny. Sąd ten stosując przepisy Kc oraz procedurę cywilną jako wyspecjalizowany w tego rodzaju sprawach najlepiej by ją rozpoznał. Sprawa o odszkodowanie jest z natury rzecz/ sprawą cywilną, natomiast do skierowania jej na drogę postępowania przed sądem powszechnym, właściwym do rozstrzygania tego rodzaju spraw, uprawniony jest obecnie tylko podmiot, który domaga się odszkodowania.