Uzasadnienie
Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia 25 maja 1988 nr UAN-8385/2/86/88, wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm../ oraz rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm../, nakazał Mirosławowi M. dokonanie rozbiórki masztu stalowego, wybudowanego na działce nr 2/24 we wsi K. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Mirosław M. samowolnie wybudował na tej działce, której jest współwłaścicielem, maszt antenowy o konstrukcji stalowej. Teren, na którym znajduje się maszt, nie jest przewidziany w szczegółowym planie miejscowym części letniskowej wsi K. pod taki obiekt. Działka nr 2/24 leży w strefie ochronnej M-kiego Parku Krajobrazowego, a zatem niewłaściwe byłoby zachowanie masztu na terenie tego Parku Krajobrazowego ze względu na art. 4 prawa budowlanego.
Mirosław M. odwołał się od tej decyzji, kwestionując w szczególności zarzut samowoli przy wzniesieniu masztu. Podniósł on także, że organ orzekający, nie zapewnił mu udziału w postępowaniu, odstąpił od wyznaczenia koniecznej, zdaniem odwołującego się, rozprawy, na której mógłby przedstawić swoje racje.
Główny Architekt Wojewódzki w Suwałkach odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 28 czerwca 1988 nr UAN-N3/8386/16/88 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem Mirosława M., że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę powstał dopiero w wyniku rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Najwyższy. Organ ten zauważył przy tym, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1987 r. IV SA 154/87 nie wynika, że na budowę masztu nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w tym wyroku, że "nie może dokonać oceny, czy organ administracji państwowej prawidłowo dokonał ustaleń co do obowiązywania zastosowanych przepisów prawnych", i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy nie widział potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Mirosław M. był powiadomiony o wszczęciu postępowania i nie był pozbawiony możliwości składania w sprawie wyjaśnień, wniosków lub żądań. Organ nie widział także możliwości rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na czasowe użytkowanie masztu, o co wnosił Mirosław M., bez uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy rozbiórki tego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, maszt antenowy o wysokości około 25 m, przekraczający wysokość drzew rosnących na brzegu jeziora S., zmienia niekorzystnie krajobraz tej części M-kiego Parku Krajobrazowego; potwierdzają to wydane wcześniej opinie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Suwałkach. Organ odwoławczy uznał, że zasadne jest w myśl art. 37 ust. 2 prawa budowlanego nakazanie rozbiórki masztu, powołując się na naruszenie art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska i ustaleń uchwały w sprawie utworzenia M-kiego Parku Krajobrazowego. Organ wskazał przy tym, że szczegółowy plan miejscowy terenu letniskowego w K., zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy P. z dnia 29 marca 1988 r. /Dz. Urz. Województwa Suwalskiego nr 18 poz. 99/, w rozdz. II pkt 12 zakazuje wznoszenia wież obserwacyjnych i innych urządzeń, których wysokość przekroczyłaby wysokość parterowego budynku z dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45o. Organ przyznaje wprawdzie, że plan ten nie obowiązywał w okresie budowy masztu, lecz "jest konsekwencją ograniczeń cytowanej wyżej uchwały WRN" o utworzeniu M-kiego Parku Krajobrazowego.
Mirosław M. zaskarżył decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w Suwałkach z dnia 28 czerwca 1988 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu pierwszej instancji. Skarżący podał zarzuty analogiczne do podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Odpowiadając na skargę, Główny Architekt Wojewódzki nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia i powołał się na motywy analogiczne jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm../ obiekty z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce /przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania/, gdy właściwy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że dany obiekt lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub gdy powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Artykuł 37 ust. 2 prawa budowlanego z kolei upoważnia właściwy terenowy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki /przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania/ obiektu budowlanego /jego części/ będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.
- Z treści przytoczonych przepisów więc wynika, że środki przewidziane w ust. 1 są obligatoryjne, gdy wystąpią skutki przewidziane w tym przepisie. Do zastosowania tych środków w trybie przepisu ust. 2 organ administracji państwowej natomiast jest uprawniony, jeżeli wykaże, że jest to uzasadnione ważnymi przyczynami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1.
Podstawowe znaczenie przy stosowaniu art. 37 prawa budowlanego ma ustalenie, czy roboty budowlane, związane z wykonaniem danego obiektu /jego części/, są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zawsze naruszeniem prawa, zwanym w skrócie samowolą budowlaną. Samowola ta, w zależności od jej skutków, podlega likwidacji przy zastosowaniu przepisów art. 37 lub 40 omawianej ustawy. W związku ze skargą Mirosława M. na decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w Suwałkach z dnia 21 listopada 1986 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę masztu antenowego, Naczelny Sąd Administracyjny badał sprawę wymagalności takiego pozwolenia na zamierzoną budowę spornego masztu. Sąd wyrokiem z dnia 10 lipca 1987 r. IV SA 154/87 uchylił zaskarżoną decyzję, nie widząc możliwości ustalenia na podstawie niepełnej analizy stanu faktycznego i na tle przepisów par. 44 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm../, czy na budowę tego masztu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy tego paragrafu ustalają, jakie roboty i obiekty budowlane w budownictwie osób fizycznych są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd Najwyższy, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego PRL, wyrokiem z dnia 26 lutego 1988 r. III ARN 2/88 uchylił powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i oddalił skargę Mirosława M. Sąd Najwyższy uznał, że maszt antenowy konstrukcji stalowej o wysokości około 25 m, którego budowę skarżący rozpoczął na swoich działkach, jest obiektem budowlanym, a montaż takiego obiektu zalicza się do robót budowlanych, wymagających w myśl art. 28 prawa budowlanego pozwolenia na budowę.
Mirosław M. wzniósł omawiany maszt antenowy bez pozwolenia na budowę. Wobec przedstawionego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego oznaczało to, że maszt został wykonany samowolnie. W tej sytuacji Naczelnik Miasta i Gminy w P. decyzją z dnia 25 maja 1988 r. nakazał przymusową rozbiórkę tego masztu antenowego, powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jako podstawę orzeczenia. Organ ten w szczególności stwierdził, że przez budowę masztu naruszono przepisy o planowaniu przestrzennym, albowiem "teren, na którym znajduje się przedmiotowy maszt, nie jest przewidziany w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego części letniskowej K. pod taki obiekt budowlany. Działka nr 2/24 leży w strefie ochronnej M-kiego Parku Krajobrazowego". Organ drugiej instancji decyzją z dnia 28 czerwca 1988 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując jako podstawę orzeczenia art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. Organ odwoławczy zatem nie rozpatrywał odwołania pod kątem skutków naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym /art. 37 ust. 1 pkt 1/, jak to widział organ pierwszej instancji, lecz orzekł, że rozbiórka jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami.
Jak wskazano wyżej, nie każda samowola budowlana podlega likwidacji w drodze zastosowania środka przewidzianego w art. 37 ust. 1 lub 2. Podejmując rozważania na temat zgodności z prawem orzeczeń wydanych w rozpoznawanej sprawie, należy uznać za celowe przypomnienie wynikających z prawa zasad kształtujących postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli. Wskazać należy w szczególności, że własność nieruchomości jest chroniona prawem, w tym Konstytucją; określający treść własności art. 140 Kc stanowi, że właściciel nieruchomości może nią rozporządzać z wyłączeniem osób trzecich i korzystać z niej zgodnie ze swoimi potrzebami w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, przy uwzględnieniu społeczno-gospodarczego przeznaczenia swojego prawa. Ograniczenie prawa własności nieruchomości lub nadanie temu prawu odpowiedniej treści, związanej zwłaszcza z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, jest skuteczne tylko wtedy, gdy wynika z wyraźnego przepisu ustawy lub aktu wydanego w celu wykonania ustawy i zgodnego z treścią upoważnienia ustawowego.
Dokonanie samowoli budowlanej ustala się na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wykonywania danych robót, na tle stanu prawnego obowiązującego w tym okresie; represyjne środki prawne bowiem mogą dotyczyć skutków spowodowanych rzeczywiście przez sprawcę samowoli, a nie skutków powstałych na przykład w wyniku zmiany stanu prawnego lub przeznaczenia terenu.
W celu likwidacji skutków samowoli budowlanej stosuje się środki administracyjne przewidziane w planie budowlanym, przy czym środki przewidziane w:
- art. 36 - stosuje się, gdy samowolę stwierdzono w toku budowy, a istnieje możliwość dopuszczenia do kontynuacji robót po usunięciu stwierdzonych nieruchomości,
- art. 37 - stosuje się, gdy konieczne jest rozebranie obiektu budowlanego /jego części/ ze względu na stwierdzone skutki naruszenia porządku prawnego w budownictwie,
- art. 40 - stosuje się, gdy obiekt został wybudowany, a nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 37.
Jednakże środki przewidziane w art. 37 tej ustawy mogą być zastosowane wyłącznie wtedy, gdy organ orzekający wykazał, że powstały skutki przewidziane w pkt 1 lub 2 ustępu 1 albo gdy jest to uzasadnione wykazanymi ważnymi przepisami, innymi aniżeli wymienione w ust. 1.
Kontrolując zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod kątem ich zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził, by wzniesienie przez Mirosława M. masztu antenowego na działce we wsi K. powodowało skutki uzasadniające nakazanie rozbiórki tego masztu na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Na art. 37 ust.1 pkt 1 jako podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę masztu powołał się Naczelnik Miasta i Gminy w P., stwierdzając, że teren. na którym znajduje się maszt, nie jest przewidziany na taki cel w szczegółowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części letniskowej wsi K. Jednakże ustalenia planu miejscowego, wskazujące przeznaczenie terenu na inny cel niż wzniesiony obiekt, uzasadniałyby nakazanie rozbiórki danego obiektu jako naruszającego ustalenia planu, gdyby plan ten obowiązywał w okresie budowy masztu. Plan miejscowy, o którym mówi w swojej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w P., został uchwalony przez Radę Narodową Miasta i Gminy w P. w dniu 29 marca 1988 r. i wszedł w życie z dniem 20 kwietnia 1988 r. /ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Suwalskiego nr 18 z dnia 5 kwietnia 1988 r., a obowiązuje po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Z akt wynika, że sporny maszt został wzniesiony przed kwietniem 1987 r. Wskazuje na to między innymi pismo Głównego Architekta Wojewódzkiego w Suwałkach z dnia 6 kwietnia 1987 nr UAN-NI/8386/22/87, skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w P., z którego wynika, że "w dniu 27 marca 1987 r. Janusz C. poinformował o samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu masztu stalowego przez Mirosława M. we wsi K.". Wobec tego szczegółowy plan miejscowy z dnia 29 marca 1988 r., jako nie obowiązujący w okresie budowy omawianego masztu, nie może powodować skutków w postaci nakazania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego rozbiórki zbudowanego wcześniej masztu. Skutków tych nie wywołuje też uchwała nr VIII/31/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia M-kiego Parku Krajobrazowego, jest to bowiem akt nie zawierający ustaleń, które można by zakwalifikować jako przepisy prawa miejscowego. Sąd nie ustalił także, by dla terenu, na którym Mirosław M. wzniósł maszt antenowy, obowiązywał inny plan miejscowy, mogący stanowić podstawę orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Sąd nie znalazł informacji o takim planie ani w aktach sprawy, ani w wykazach aktów prawa miejscowego, zamieszczonych w Dziennikach Urzędowych Województwa Suwalskiego z 1984 nr 4 poz. 11, nr 5 poz. 13 i nr 7 poz. 37.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że masztu stalowego, objętego zaskarżoną decyzją służącego do zainstalowania anteny umożliwiającej odbiór programów telewizyjnych, nie można traktować jako urządzenia technicznego, które wznosi się jedynie na terenie wyodrębnionym na ten cel w planie miejscowym. Z akt wynika, że na działce na wsi K., której współwłaścicielem jest Mirosław M., znajduje się budynek przeznaczony na pobyt ludzi. Budynkiem w rozumieniu par. 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/ jest zarówno sam budynek, jak i związane z nim zewnętrzne i wewnętrzne instalacje oraz urządzenia umożliwiające użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. W drugiej połowie 20 wieku instalacje i urządzenia umożliwiające odbiór programów telewizyjnych uważać należy za wyposażenie budynku służącego celom mieszkaniowym, rekreacyjnym lub innym podobnym związanym z pobytem w nim ludzi. Przy tym każdy obywatel ma prawo korzystać w Polsce z odbioru programów telewizyjnych, po spełnieniu wymagań określonych w przepisach o łączności. Ze znajdującego się w aktach pisma Zakładu Instalacji Anten z dnia 4 lipca 1986 r. wynika, że omawiany maszt antenowy miał być anteną RTV. W piśmie tym przeczytać też można, że z pomiarów wynika, iż skutecznie działać będzie jedynie antena o wysokości około 25 m. Niższa antena skuteczności tej mieć nie będzie ze względu na obniżenie terenu, gęste zalesienie i duże lustro wody /jezioro/ w bezpośrednim sąsiedztwie. Z będącego w aktach pisma Przedsiębiorstwa Zagranicznego "M" w Polsce z dnia 7 lipca 1986 r. wynika też, że potrzebnego masztu antenowego nie można wykonać na budynku mieszkalnym we wsi K. ze względu na konstrukcję więźby dachowej. W świetle powyższego uznać trzeba, że sporny maszt antenowy jest związany z potrzeba zapewnienia prawidłowego odbioru programów telewizyjnych w budynku skarżącego. Stanowisko to jest potwierdzone opinią Okręgowego Inspektoratu Państwowej Inspekcji Radiowej w O. z dnia 28 grudnia 1987 nr TK-4075/2016/87 /opinia ta znajduje się w aktach/, która głosi: "Na podstawie przeprowadzonych pomiarów i obserwacji odbioru I i II programu TV oraz radiofonicznego UKF-FM stwierdza się wybudowanie masztu kratowego ok. 25 m za uzasadnione". W dalszej części tego pisma wskazuje się, że "na posesji Mirosława M. na wysokości 19 m npz odbiór programu TV jest niedostateczny i wybudowanie tego masztu było konieczne". Trzeba zatem stwierdzić, że maszt antenowy, służący do odbioru programów telewizyjnych lub radiowych w budynku mieszkalnym lub innym, służącym na pobyt ludzi, niezależnie od tego, czy jest wykonany na tym budynku, czy też jako urządzenie wolno stojące, jest elementem wyposażenia budynku. Dla wykonania takiego masztu nie jest wymagane przeznaczenie terenu na ten cel w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
Nie wykazano też, by omawiany maszt antenowy powodował skutki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego /"powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia"/, które uzasadniałyby nakazanie jego rozbiórki. Naczelnik Miasta i Gminy w P. zlecił w październiku 1987 r. Oddziałowi Wojewódzkiemu Naczelnej Organizacji Technicznej w O. sporządzenie ekspertyzy technicznej, dotyczącej bezpieczeństwa i stanu technicznego tego masztu. Organizacja ta sporządziła ekspertyzę w marcu 1988 r. i wynika z niej, że "biorąc pod uwagę wyniki wizji lokalnej, dokumentację techniczną i obliczenia statyczno-wytrzymałościowe, stwierdza się, że wieża antenowa zlokalizowana na działce 2/7 w K. gmina P. jest konstrukcją w dobrym stanie technicznym oraz odpowiada ona wymogom konstrukcyjno-budowlanym".
Nie znajdując podstaw do nakazania przymusowej rozbiórki w przepisach art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego Sąd rozważył zasadność wydanych orzeczeń na tle art. 37 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten upoważnia, jak podano wyżej, właściwy terenowy organ administracji państwowej do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.
- Ten przepis daje organowi orzekającemu dużą swobodę działania, gdyż dopuszcza wszelkie przyczyny poza naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym /art. 37 ust. 1 pkt 1/ lub spowodowaniem niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniem warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art. 37 ust. 1 pkt/, pod warunkiem że zostały one wykazane jako ważne. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustaleń, co należy rozumieć jako ważne przyczyny. Biorąc jednak pod uwagę cele prawa budowlanego, można przyjąć, że przez ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczeństwa inne aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Do skutków tych należy w szczególności naruszenie wartości szczególnie chronionych prawem, jak elementy przyrodnicze środowiska, zabytki itp. Ważne przyczyny w takim rozumieniu muszą wynikać z ustaw lub wydanych na ich podstawie przepisów powszechnie obowiązujących.
Z zaskarżonej decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w Suwałkach wynika, że uważa on za ważne przyczyny, uzasadniające nakazanie rozbiórki spornego masztu antenowego, naruszenie uchwały nr VIII/37/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia M-kiego Parku Krajobrazowego /Dz. Urz. Woj. Suwalskiego nr 8 poz. 36/. Sąd nie podziela tego stanowiska. Według przepisów obowiązujących w 1977 r. ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe /Dz.U. nr 8 poz. 47/ rady narodowe wydają przepisy prawne powszechnie obowiązujące w odrębnych ustawach bądź z upoważnienia zawartego w tej ustawie, dotyczącego przepisów porządkowych /art. 1 wymienionej ustawy/. Uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych /Dz.U. 1975 nr 26 poz. 139 ze zm../. Przepisy te stanowią, że "Wojewódzkie rady narodowe nadają ogólny kierunek działalności rad narodowych na terenie województwa oraz koordynują ich działalność" /art. 13 ust. 1/. Artykuł 20 zaś, znajdujący się w rozdziale "Sesje rad narodowych", w pięciu ustępach zawiera ogólne ustalenia dotyczące spraw załatwianych na sesjach. A zatem żadnego z powołanych w tej uchwale przepisów ustawy o radach narodowych nie można uznać za upoważnienie do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe. Sytuacji tej nie zmienia nawiązanie w tej uchwale do par. 7 ust. 2 uchwały nr 148 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1976 r. w sprawie zasad i trybu sporządzania, uzgadniania i zatwierdzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /M. P. nr 31 poz. 135/, dotyczącego planu zespołu jednostek osadniczych.
W rozpoznawanej sprawie Główny Architekt Wojewódzki w Suwałkach w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że "budowa konstrukcji masztu jest naruszeniem zapisu par. 3 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nr VIII/37/77 WRN w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. /Dz. Urz. WRN w Suwałkach nr 8 poz. 36/, z którego wynika zakaz wznoszenia i rozbudowy już istniejących obiektów budowlanych". Podobnie Naczelnik Miasta i Gminy w P., nakazując rozbiórkę masztu antenowego, stwierdził, że na terenie M-kiego Parku Krajobrazowego jest zabronione wznoszenie i rozbudowa już istniejących obiektów budowlanych. Stwierdzenia te są niezrozumiałe na tle treści wspomnianej uchwały z dnia 5 grudnia 1977 r. Uchwała ta bowiem nie zawiera zakazów i nakazów, które by były adresowane do obywateli albo miały charakter przepisów powszechnie obowiązujących na terenie omawianego Parku. Ustalenia par. 3 uchwały, z którego - zdaniem organów orzekających - miałyby wynikać ograniczenia korzystania z nieruchomości, są jednoznacznie adresowane do Wojewody Suwalskiego /"Wojewoda Suwalski spowoduje, aby terenowe organy administracji państwowej i gospodarczej wykonywały i przestrzegały w swojej bieżącej działalności na terenach objętych szczególną ochroną zadania i ograniczenia wynikające z następujących ustaleń"/.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł aktu, który byłby wykonaniem zobowiązania adresowanego do Wojewody i miał charakter przepisów powszechnie obowiązujących na danym terenie. Wprawdzie Wojewoda Suwalski wydał dwa zarządzenia: nr 49 z dnia 25 października 1978 r. w sprawie zabezpieczenia walorów przyrodniczych M-kiego Parku Krajobrazowego i nr 29 z dnia 3 lipca 1979 r. w sprawie wyznaczenia terenów z zakazem wznoszenia jakichkolwiek budowli na obszarach M-kiego Parku Krajobrazowego i w jego strefie ochronnej, jednakże oba te zarządzenia, jak wynika z informacji zawartej w wykazie zarządzeń Wojewody Suwalskiego obowiązujących według stanu na dzień 31 grudnia 1982 r. /Dz. Urz. WRN w Suwałkach z 1983 nr 3 poz. 12/, nie zostały opublikowane w dzienniku urzędowym.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe /Dz.U. nr 8 poz. 47/, obowiązującej do dnia 1 lipca 1984 r., jak również przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/, akty normatywne, mające powszechnie obowiązywać na danym terenie, podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, a dzień wydania dziennika jest dniem prawnego ogłoszenia tych przepisów, przy czym wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że postanowienia w nich zawarte stanowią inaczej. Wymienione wyżej zarządzenia Wojewody Suwalskiego, w świetle przepisów ustaw normujących sprawy wydawania przepisów prawnych przez rady narodowe, nie mogą być uznane za powszechnie obowiązujące na objętych nimi terenach. Wniosek ten potwierdzają wykazy aktów prawa miejscowego, obowiązujących w województwie suwalskim /Dz. Urz. Woj. Suw. z 1984 nr 4 poz. 11, nr 5 poz. 13 i nr 7 poz. 37/, nie obejmujące zarządzeń Wojewody Suwalskiego z dnia 25 października 1978 r. i z dnia 3 lipca 1979 r.
Skoro więc uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 5 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia M-kiego Parku Krajobrazowego zawiera jedynie ustalenia adresowane do Wojewody Suwalskiego, a z dostępnych Sądowi materiałów /roczniki Dzienników Urzędowych Województwa Suwalskiego z lat 1977-1988/ nie wynika, by wprowadzone w sposób obowiązujący dla przepisów prawa miejscowego /powszechnie obowiązujących na danym terenie/ zakazy, nakazy i inne ograniczenia praw właścicieli nieruchomości na terenie M-kiego Parku Krajobrazowego obowiązywały w okresie wznoszenia przez Mirosława M. masztu antenowego, bezzasadne jest podnoszenie zarzutu, że naruszył on zakaz wznoszenia i rozbudowy już istniejących obiektów budowlanych. Szczegółowy plan miejscowy terenu letniskowego w K. z 1988 r. /Dz. Urz. Woj. Suw. nr 18 poz. 99/ nie może być powołany jako uzasadnienie lub podstawa tego zarzutu, gdyż nie obowiązywał on w okresie wznoszenia omawianego masztu.
Zakazy lub nakazy dotyczące korzystania z nieruchomości na obszarach parku krajobrazowego oraz inne ograniczenia prawa własności na tym obszarze, nie ustalone w formie i w sposób wymagany dla wydawania przepisów prawa miejscowego /powszechnie obowiązujących na danym terenie/, nie wywołują skutków, o których mowa w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego, ani w rozumieniu art. 37 ust. 2 tej ustawy. W takiej sytuacji skutki samowolnej budowy podlegają likwidacji jedynie w trybie art. 40 prawa budowlanego.
Główny Architekt Wojewódzki w Suwałkach w decyzji wydanej z powołaniem się na art. 37 prawa budowlanego podniósł również zarzut, że omawiany maszt antenowy został wzniesiony z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm../. Przepis ten stanowi, że zabrania się wznoszenia w pobliżu morza, jezior, innych zbiorników wodnych, rzek, kanałów, krajobrazowych punktów widokowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe środowiska lub uniemożliwiających do nich dostęp albo utrudniających lub uniemożliwiających zwierzętom dziko żyjącym dostęp do wód. Ograniczenia te powinny być uwzględnione w planach zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach organów administracji państwowej, ustalających lokalizację oraz miejsce i warunki realizacji inwestycji budowlanych /art. 73 ust. 3/. Z przytoczonych przepisów wynika, że zakazy objęte art. 73 ust. 1 pkt 3 są adresowane do organów sporządzających i zatwierdzających plany zagospodarowania przestrzennego oraz organów wydających decyzje o ustaleniu lokalizacji. Gdyby nawet ograniczenia takie były adresowane do podmiotów podejmujących działalność w miejscach, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, to pogląd, że maszt przekracza wysokość drzew rosnących na brzegu jeziora S., trudno uznać za równoznaczny z wykazaniem, iż ten maszt narusza walory krajobrazowe środowiska w taki sposób, że należy uznać to za ważną przyczynę uzasadniającą nakaz przymusowej rozbiórki tego urządzenia na podstawie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada posługiwania się środkami najmniej uciążliwymi dla obywateli. W razie więc wykazania, że ze względu na swoją wysokość maszt antenowy wpływa ujemnie na środowisko, tego rodzaju nieprawidłowości można usunąć w trybie przepisów art. 40 prawa budowlanego.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniami przepisów prawa materialnego i prawa o postępowaniu administracyjnym, o których mowa wyżej. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczyły decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie. Z tego względu - stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa - należało orzec jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.