Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15.05.1997 r. Wojewoda O., po ponownym rozpatrzeniu wniosku Krystyny Ch. i Eugeniusza W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Architekta Miejskiego w O. (...) z dnia 25.03.1989r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr 10 Spółdzielni Mieszkaniowej "Sz.-D." w O. Jako podstawę prawną wskazał art. 158 par. 1 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji podał, że badana w trybie nadzoru decyzja została wydana zgodnie z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego O., zatwierdzonego uchwałą W.R.N. w O. (...) z dnia 1.03.1979 r. Nadto inwestor dysponował prawem, do gruntu na cele budowlane ponieważ w umowie zawartej w dniu 14.02.1989 r. właściciel działki nr 909 - na której zrealizowany został budynek mieszkalny - Henryk W. wyraził zgodę na sprzedaż notarialną ww. działki na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego.
W par. 4 tej umowy wyraził zgodę na wcześniejsze - przed zawarciem aktu - udostępnienie gruntu Skarbowi Państwa, celem rozpoczęcia "prac związanych z uzbrojeniem terenu oraz inwestycji budowlanych". Następnie Skarb Państwa - miał - jak wynika z par. 2 tej umowy odsprzedać ten teren Spółdzielni Mieszkaniowej "Sz.-D.".
Budynek mieszkalny został wybudowany na działce 909/3 w 1990 r. Wykładnia art. 29 ust. 5 - Prawa budowlanego z 1974 r. nie wymaga aby inwestor wykazał się prawem do rozporządzania rzeczą jak właściciel. Wystarczy jeżeli wykaże się zgodą właścicieli nieruchomości na budowę określonego obiektu.
W złożonym od ww. decyzji odwołaniu Krystyna Ch. i Eugeniusz W., domagając się uchylenia decyzji podnieśli, że treść umowy z dnia 14.02.1989 r., na który powołał się organ I instancji nie daje podstaw do takiej interpretacji jakiej dokonał organ. W paragrafie 4 tej umowy właściciel wyraził jedynie zgodę na rozpoczęcie, przed zawarciem umowy notarialnej jedynie wyraźnie określonych robót.
Ponadto umowa ta zobowiązująca do zawarcia w późniejszym czasie umowy kupna sprzedaży nie może być traktowana jako umowa przedwstępna ponieważ nie została sporządzona w formie aktu notarialnego. Niezależnie od tego zarzucili, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została doręczona ówczesnym właścicielom działki.
Decyzją z dnia 30.07.1997 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego zarzut, że decyzja pozwalająca na budowę została wydana mimo, iż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem nie zasługuje na uwzględnienie.
Z par. 4 umowy z dnia 14.02.1997 r. wynika, że właściciel gruntu "wyraził zgodę na wcześniejsze /przed zawarciem aktu/ udostępnienie gruntów Skarbowi Państwa celem rozpoczęcia prac związanych z uzbrojeniem terenu oraz inwestycji budowlanych". Nie można w tej sytuacji przyjąć, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.
Na powyższą decyzję ze skargą, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili Krystyna Ch. i Eugeniusz W. wnosząc o uchylenie decyzji podnieśli zarzuty zawarte w uprzednio złożonym odwołaniu. Ponadto dodali, że w związku z tym, iż umowa zawarta w dniu 14.02.1999 r. nie została sporządzona w formie aktu notarialnego /art. 158 Kc/. Skarb Państwa korzystając z tego do obecnej chwili nie zawarł z nimi umowy kupna-sprzedaży. Teoretycznie mogliby - jako właściciele gruntu, na którym stoi budynek należący do spółdzielni dochodzić od niej odszkodowania jednakże z uwagi na to, że spółdzielnia jest niewypłacalna" występowanie do sądu powszechnego mija się z celem.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym, w ramach którego organ administracji publicznej ustala, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Postępowanie to jest samodzielnym postępowaniem i organy administracji państwowej winny dokonać wnikliwej oceny, o której wzruszenie, w trybie art. 156 par. 1 pkt 2 wystąpiono.
W niniejszej sprawie wymóg ten nie został spełniony.
Stwierdzenie organów administracji, działających w trybie nadzoru, że kwestionowana przez skarżących decyzja nie narusza prawa nie znajduje uzasadnienia.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji treści umowy z dnia 14.02.1989 r., w szczególności jej par. 4.
Od oceny treści ww. umowy zależy ustalenie czy w chwili wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Analizując treść umowy z dnia 14.02.1989 r. Sąd nie podzielił zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji stanowiska, że sformułowanie par. 4 tej umowy daje podstawę do przyjęcia, iż inwestor w chwili wydawania decyzji pozwalającej na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na ten cel.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że prawo do dysponowania nieruchomością przysługuje z mocy prawa jej właścicielowi i wieczystemu użytkownikowi.
Prawo to może również wynikać z umowy dzierżawy, najmu bądź innych stosunków zobowiązaniowych. Z tym, że złożone przez właściciela nieruchomości w takich sytuacjach oświadczenie woli, zezwalające na użycie nieruchomości na określony cel budowlany, musi być niewątpliwe.
W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zachodzi. Umowa z dnia 14.02.1989 r. zawarta została między właścicielem działki H.W. a Urzędem Miejskim w O. i dotyczyła przyrzeczenia zawarcia umowy kupna sprzedaży, między innymi działki nr 909/3.
Z par. 2 tej umowy wynika, że akt notarialny dotyczący kupna wymienionych w par. 1 działek miał być zawarty w II półroczu 1989 r. Natomiast w par. 4 tej umowy właściciel działki pozwolił jedynie "na wcześniejsze /przed zawarciem aktu/ rozpoczęcie prac związanych z uzbrojeniem terenu oraz inwestycji budowlanych". Przytoczone wyżej sformułowanie w żadnym wypadku nie stanowi pozwolenia na wybudowanie na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego.
Treści par. 4 ww. umowy nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych jej postanowień a w szczególności od celu tej umowy. Celem tym było przyrzeczenie kupna ww. działki przez Urząd Miejski w O. i wstępne uzgodnienia warunków sprzedaży.
W tym kontekście zawarte w 4 umowy oświadczenie stanowi jedynie zezwolenie - w związku z późniejszym terminem sporządzenia aktu notarialnego - na wcześniejsze wejście na grunt i przeprowadzenie wyłącznie prac określonych w tym paragrafie jako zbrojeniowe.
Również w aspekcie pozostałych postanowień umowy nie sposób inaczej ocenić treść omawianego paragrafu. Zezwolenie właściciela działki - podyktowane zresztą przyrzeczeniem kupna podmiotowej działki - na wcześniejsze udostępnienie terenu celem przeprowadzenia prac przygotowujących teren pod przyszłą inwestycję nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na wybudowanie na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego.
Zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny. Ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego inwestora, określonego obiektu budowlanego. Zgoda taka nie może być dorozumianą.
Prezentując przedstawione wyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa "Sz.-D." w O. wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na wybudowanie na niej bloku wielorodzinnego. Należy więc zgodzić się z zawartymi w skardze zarzutami, że badana w trybie nadzoru decyzja z dnia 15.03.1989 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - orzekł jak w sentencji.