Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] lipca 2003 r. Rada Miejska w S. postanowiła uchylić swą uchwałę z dnia [...] czerwca 2003 r. uwzględniającą "protest" złożony przez J. i M. Z. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru pomiędzy ulicami [...] i [...] do [...],[...] do [...],[...]i do [...]i, a dotyczy przeznaczenia terenu ich działki nr [...], położonej w S. przy ul. [...]-
- - i "oddaliła" ten protest".
W uzasadnieniu opisanej uchwały podniesiono, że sprzeciw J. i M. Z. co do ustalenia linii rozgraniczających ulicę [...] na terenie ich działki nie może być uwzględniony.
Nieruchomość ta w przedmiotowym projekcie planu nie zmieniła swego przeznaczenia w stosunku do stanu obecnie obowiązującego.
Ulica [...] pełni funkcję drogi dojazdowej i obsługuje tereny "zabudowanego i zagospodarowanego osiedla zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej.
Zgodnie z przepisami prawa a w szczególności rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, a dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz.430) wymagana szerokość dróg dojazdowych, to minimum 10 m w liniach rozgraniczających.
W trakcie przebudowy ulicy lub przebudowy ogrodzenia na poszczególnych posesjach, ulica będzie wymagała poszerzenia.
W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzzcTy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
Jedną z ustaw ograniczających właściciela w wykonywaniu prawa własności jest zaś ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1, 4 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z art. 33 powołanego wyżej aktu prawnego kształtuje sposób wykonywania prawa własności.
W złożonej skardze J. i M. Z. zarzucili, iż zaskarżona uchwała narusza ich "interes faktyczny i prawny". Wskazano, że wcześniejsza uchwała Rady Miejskiej w S. uwzględniła ich "protest", a następnie oddalono ich sprawę w całości, choć ich argumenty "były te same".
Skarżący akcentują legalność realizacji przez nich ogrodzenia w 1999 r. w obowiązujących wówczas liniach rozgraniczających i poszerzenia ulicy [...] o 2,5 m kosztem ich działki. Poza tym według projektu planu ulica zbliżyłaby się do ich powstałego w 1997 r. zgodnie z prawem budynku i naruszony zostałby przepis mówiący o minimalnej odległości "budynku od drogi publicznej".
Według skarżących Rada Miasta S. wadliwie wskazuje na potrzebę stosowania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., skoro przepisy tego rozporządzenia mogą być stosowane na etapie projektowania dróg, których jeszcze nie ma.
Obecne zaś granice działek i dróg zostały ustalone decyzjami o podziale i w tym zakresie "Urząd Miasta S." wyraził już swe stanowisko. Powstałych wcześniej błędów nie można naprawiać kosztem ich dorobku i praw nabytych.
W ocenie skarżących w postępowaniu władz miasta nie ma przejawów dążenia do kompromisowego załatwienia sprawy ("negocjacji, argumentacji celów itp.").
Skarżącym zależy natomiast na właściwych parametrach ulicy z których przecież sami korzystają.
Władze miasta nie rozważyły jednak możliwości innych rozwiązań np. przekwalifikowania ulicy [...] na drogę jednokierunkową.
Odpowiadając na skargę Rada Miasta w S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację, dodając iż w dotychczasowym planie ulica [...] miasta w liniach rozgraniczających 15 m, a obecnie ma pełnić rolę drogi dojazdowej o szerokości 10 m. Faktyczna zaś szerokość tej ulicy na odcinku działki nr [...] to 6 m.
Wykonanie w niej urządzeń infrastruktury technicznej (kanalizacji sanitarnej, wodociągu, prądu, telefonii, gazu i kanalizacji deszczowej) nie jest więc możliwe.
Przy poszerzeniu tej drogi jej odległość od budynku skarżących wynosić będzie 8,5 m.
Skarżący co prawda wybudowali legalnie ogrodzenie, ale obecnie zmieniły się uwarunkowania w zakresie:
* ruchu pojazdów
* ilości wybudowanych domów
* zapotrzebowania na infrastrukturę techniczną.
Zapewnienie poprawy warunków zamieszkania na osiedlu możliwości korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej bez zwiększenia szerokości drogi nie jest możliwe.
W razie poszerzenia drogi skarżący uzyskają zaś słuszne odszkodowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z niżej podanych przyczyn.
Przede wszystkim podnieść należy, iż przy kwalifikacji w postępowaniu planistycznym dwu całkowicie odmiennych środków kwestionowania ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania tj. protestu i zarzutu konieczne jest kierowanie się ściśle przesłankami określonymi w art. 23, 24 ustawy z dnia 7 lipca 19094 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) - zwana dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Decydującego znaczenia nigdy zaś nie mogą mieć - co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny nazwa pisma zawierającego zastrzeżenia do projektu planu.
Podzielić też należy stanowisko prezentowane już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż błędna kwalifikacja środka mającego na celu podważenie ustaleń planu nie jest jedynie nieistotnym naruszeniem procedury planistycznej, a stanowi wystarczający powód do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.
W szczególności dotyczy to potraktowania środka, który w istocie był zarzutem, jako protestu.
Nie można bowiem wykluczyć, że wynik głosowania w radzie gminy byłby inny gdyby radni mieli świadomość rozstrzygania o zarzucie, a nie o proteście.
W konkretnej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarówno treść środka wniesionego przez skarżących w postępowaniu planistycznym (jak i samego nawet uzasadnienia zaskarżonej uchwały) wskazuje na kwestionowanie w sprawie przeznaczenia w projekcie planu działki skarżących i przez to naruszenia ich interesu prawnego.
To zaś jest wyznacznikiem potrzeby kwalifikacji środka jako zarzutu zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z niezrozumiałych zatem względów Rada Miejska w S. ustosunkowywała się w zaskarżonej uchwale do "protestu" (podstawy do gminy, ale i świadczy o braku skrupulatności i dostatecznej rozwagi w jego rozpoznawaniu.
Całkowicie nie można się zgodzić z poglądem organu zaprezentowanym na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku, iż zadaniem sądu była tylko kontrola procedury planistycznej, a już nie uzasadnienia zaskarżonej uchwały.
Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem Sąd bada bowiem również spełnienie obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w sposób odpowiadający art.24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie bada oczywiście celowości, czy słuszności konkretnego rozwiązania planistycznego, ale musi sprawdzić, czy uzasadnienie uchwały wykazało, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest optymalne, a naruszenie interesu prawnego wnoszących środek bezwzględnie konieczne.
Pomijając już, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w żadnym fragmencie nie wyjaśniono przyczyn zmiany stanowiska rady gminy, to wskazać należy dalej, iż nie znalazła się w nim wyczerpująca analiza uwarunkowań terenowych (rodzaju zabudowy po obu stronach drogi, konsekwencji dla właścicieli poszczególnych działek w razie przyjęcia określonego wariantu przebiegu drogi itp.) w celu przekonania, że przyjęte rozwiązanie jest najlepsze, a uwzględnienie zarzutu do planu niemożliwe, bądź nieracjonalne.
Rada gminy winna rozważyć zakres i proporcje naruszenia interesów prawnych różnych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1387/99 Lex Nr 48258. Nie jest wystarczającym uzasadnieniem do odrzucenia zastrzeżeń do projektu planu, porównanie projektu planu ze stanem dotychczas obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2002 r. sygn. akt SA/Kr 3050/01 Wspólnotą 2002/13/47).
Nie stanowi też wystarczającego uzasadnienia powoływanie się na tzw. władztwo planistyczne gminy, skoro wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wcale nie uprawniają gminy do działania w sposób arbitralny. Konieczność przyjęcia konkretnego rozwiązania planistycznego, musi być zaś zawsze w pełni wykazana właśnie w uzasadnieniu uchwały, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Z zaskarżonej uchwały, ani z dołączonego do akt wyrysu z projektu planu nie wynika, czy droga wkraczająca na teren nieruchomości skarżących jest, lub miałaby być w przyszłości kwalifikowana jako droga publiczna.
Kwestia ta ma zaś istotne znaczenie skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustala linie rozgraniczające dróg publicznych, a nie jakichkolwiek dróg.
Kwalifikacja zaś kategorii do drogi publicznej nie jest natomiast sprawą dowolną, ale musi być postrzegana poprzez odwołanie się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2000 r Nr 71, poz. 838 ze zm. por. art. 1-2 wymienionej ustawy).
Brak zaliczenia do jakiejkolwiek kategorii drogi publicznej (jako warunku traktowania drogi jako publicznej) oznacza ze droga może być traktowana jedynie jako wewnętrzna (por. art. 8 ust. 1 omawianego aktu prawnego). Do takich należą w szczególności np. drogi w osiedlach mieszkaniowych.
Wyjaśnienie o jaką to drogę chodzi (publiczną, czy tylko wewnętrzną) nie jest zatem pozbawione znaczenia w ocenie zastrzeżeń skarżących dokonywanych w uchwale rady gminy.
Nigdy też powoływanie się na prymat interesu ogólnego nad interesem indywidualnym właściciela nie może być wystarczającą i tym bardziej samodzielną przesłanką odrzucenia przez radę gminy sprzeciwu właściciela do projektu planu.
W razie, gdyby okazało się, że droga "dojazdowa" mająca wkraczać na teren nieruchomości skarżących jest lub miałaby być drogą publiczną, to za niewystarczające uznać należałoby dokonanie w zaskarżonej uchwale (bez analizy konkretnego przepisu) powoływanie się tylko ogólnie (bez analizy konkretnego przepisu) na rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 199 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Zważyć bowiem należy, iż co prawda § 7 ust. 1 wskazanego rozporządzenia ustala minimalną szerokość linii rozgraniczających dojazdowej drogi publicznej na 10 m, ale jednocześnie ust. 2 tego rozporządzenia dopuszcza w wyjątkowych wypadkach (trudne warunki terenowe, lub istniejące zagospodarowanie) możliwość odstępstwa od sformułowanego w ust. 1 wymogu (przy spełnieniu przesłanek ujętych w § 6).
Na zakończenie dodać też trzeba, że przedmiotową oceną w postępowaniu sądowym jest zaskarżony akt, a nie późniejsze wyjaśnienia, czy komentarze organu administracji publicznej.
Z zasady zatem na wynik kontroli zaskarżonej uchwały nie mogła mieć (niewystarczająca zresztą) próba rozszerzenia argumentacji (w stosunku do uzasadnienia zaskarżonej uchwały) dokonana w odpowiedzi na skargę przez pełnomocnika Rady Miejskiej w S. na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji z mocy art. 147 § 1,152, 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)