Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta i Gminy w Ł. decyzją z dnia 31 lipca 1987 r., powołując się na art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanych fundamentów budynku letniskowego na działce w R., użytkowanej przez Lucjana D. Główny Architekt Wojewódzki w Sieradzu, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Lucjana D., decyzją z dnia 28 grudnia 1987 nr UAN.8389-114/2977/87 utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podał, że Lucjan D. bez wymaganego pozwolenia na budowę przystąpił do realizacji budynku letniskowego na działce położonej na terenie nie przewidzianym pod tego rodzaju zabudowę w planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą nr XIII/56/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy Ł. z dnia 12 maja 1980 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Lucjan D. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 31 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż dla jednostki osadniczej wsi R. nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a akt prawny uchwalający lub zatwierdzający plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Ł. nie został ogłoszony w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej i wobec tego - w świetle art. 23 i 24 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67/ - nie może być uznany za powszechnie obowiązujący. Zakwestionował prawidłowość ustaleń organów administracji obu instancji, że nie ma uprawnień do dysponowania gruntem, gdy w rzeczywistości, będąc dzierżawcą działki na podstawie umowy zgodnej z kodeksem cywilnym, jest uprawniony do zabudowy działki domkiem letniskowym. Zarzucił ponadto niewyjaśnienie istotnej w sprawie okoliczności, czy działka znajduje się lub będzie się znajdować w nowo opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze budownictwa rekreacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dodatkowo podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł., sporządzony stosownie do przepisów cytowanej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., został zatwierdzony uchwałą nr XIII/56/80 Rady Narodowej Miasta i Gminy Ł. z dnia 12 maja 1980 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Sieradzkiego z 1984 nr 4 poz.
- Jest więc w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ obowiązującym ogólnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym podstawę do podejmowania przez terenowe organy administracji państwowej decyzji w zakresie działalności inwestycyjnej, udzielania bądź nieudzielania pozwolenia na budowę, jak i nakazania rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego. Sytuacji tej w niczym nie zmienia brak dla jednostki osadniczej wsi R. szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zakończonej aktualizacji planu zagospodarowania miasta i gminy Ł., jak i w projekcie aktualizacji planu ogólnego, tereny, na których znajduje się sporna działka, nie zmieniają dotychczasowego przeznaczenia, gdyż znajdują się w strefie ochronnej projektowanego zbiornika rekreacyjnego "L".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzje nakazujące skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanych fundamentów budynku letniskowego zakładają sprzeczność tej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą właściwej rady narodowej z dnia 12 maja 1980 r. Stosownie jednak do obowiązującego wówczas warunku określonego w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1975 nr 11 poz. 67 ze zm./, akty prawne o zatwierdzeniu lub uchwaleniu planów miejscowych powinny być ogłaszane w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej oraz na tablicy ogłoszeń właściwego terenowego organu administracji państwowej, a ponadto w lokalnym czasopiśmie, w formie informacji o zatwierdzeniu planu. W myśl zaś art. 24 ust. 1 tej ustawy, plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu. Wynika z tego, że niedopełnienie warunku ogłoszenia uchwały o zatwierdzeniu planu powoduje, iż dany plan nie mógł być podstawą decyzji administracyjnych.
W rozpatrywanej sprawie zarzut skarżącego, że w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł. nie dopełniono wymienionego wyżej warunku, znalazł potwierdzenie w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Prawnego Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z dnia 12 maja 1988 nr OP.IV-0717/2/8/88.
Argument organu, że plan zagospodarowania przestrzennego, będący podstawą rozstrzygnięcia sprawy, uzyskał moc obowiązującą w wyniku ogłoszenia zatwierdzającej go uchwały rady narodowej w Dzienniku Urzędowym Województwa Sieradzkiego z 1984 nr 4 poz. 21, jest nie do przyjęcia. Było to bowiem obwieszczenie, obejmujące wprawdzie wymienioną uchwałę, ale stanowiące wykaz aktów prawa miejscowego, sporządzony w trybie art. 182 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185/.
Zgodnie z intencją tego przepisu, wykaz taki miał na celu doprowadzenie do uporządkowania, a szczególnie - do ograniczenia aktów prawa miejscowego poprzez wyeliminowanie unormowań, które utraciły aktualność lub pozostawały w sprzeczności z aktami wyższej rangi. Niezamieszczenie w wykazie formalnie obowiązujących aktów prawa miejscowego powodowało, w myśl art. 182 ust. 2 tej ustawy, taki skutek, że traciły one moc prawną z dniem ogłoszenia wykazów. W treści tego przepisu nie można dopatrzyć się dalej idących zamierzeń ustawodawcy. W szczególności zaś brak jest podstaw do prezentowania stanowiska, że zamieszczenie w wykazie aktu prawa miejscowego, nie mającego mocy prawnej ze względu na niespełnienie pewnych wymagań formalnoprawnych, powoduje niejako konwalidację tych uchybień i nadaje moc prawną poprzednio nieważnemu aktowi. Takiej interpretacji art. 182 omawianej ustawy sprzeciwia się zarówno wykładnia celowościowa, jak i wykładnia gramatyczna. Użycie w tekście tego przepisu sformułowania "wykazy aktów prawa miejscowego" oznacza, że chodzi o akty obowiązujące w momencie zamieszczenia ich w wykazie, jest bowiem oczywiste, że akty dotknięte nieważnością nie mogą jednocześnie mieć rangi prawa miejscowego.
Powyższy pogląd znajduje wyraźne potwierdzenie w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. Stosownie bowiem do tego przepisu tylko te plany zagospodarowania przestrzennego, sporządzone przed 1 stycznia 1985 r. zachowały moc obowiązującą, które spełniają wymagania określone w cytowanej ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym.
Skoro więc plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Ł., na skutek niedopełnienia warunku określonego w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nie uzyskał mocy obowiązującej pod rządem tej ustawy, to w konsekwencji nie uzyskał także przymiotu planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu ustawy z dnia 12 lipca 1984 r.
Z kolei brak ustaleń w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie do przeznaczenia terenu, na którym skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, nie dawał organom administracji podstawy do rozstrzygnięcia sprawy z powołaniem się na art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
W konsekwencji należało przyjąć, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. W myśl art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uzasadnia to uchybienie zaskarżonej decyzji, a także decyzji wydanej przez organ I instancji, oraz - stosownie do art. 208 Kpa - orzeczenie o kosztach postępowania.