Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmówił wydania świadectwa oceny laboratoryjnej życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii nr 210142/0315 oraz nr 210142/0316 zgłoszonej przez p. G. D., właściciela Gospodarstwa Rolnego Hodowlano-Nasiennego w K. W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dnia 10 maja 2003 r. p. G. D. złożył wniosek o dokonanie oceny laboratoryjnej materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA dwóch partii nr 210142/0315 oraz nr 210142/0316, po 12.000 kg każda. Pismem nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa poinformował zainteresowanego, że pobieranie prób, w tym wypadku, z partii o masie większej niż 10.000 kg + 5% jest niedopuszczalne. Zgodnie z "Zasadami i metodami oceny materiału siewnego" określonymi przez Głównego Inspektora na podstawie art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 53, poz. 563, z późn. zm.) pobieranie prób materiału siewnego oraz ich ocena laboratoryjna odbywa się zgodnie z przepisami Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA).
Metodyka ta określa maksymalna wielkość partii materiału siewnego, z której można pobrać próbę do oceny laboratoryjnej. W rozpatrywanej sprawie maksymalna masa partii życicy trwałej odmiany GRILLA jaka może być przyjęta do oceny laboratoryjnej wynosi 10.000 kg + 5%. Zatem [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa nie może wydać świadectwa oceny laboratoryjnej, jeżeli próbki życicy trwałej odmiany GRILLA zostały pobrane z partii o masie przekraczającej 10.000 kg + 5%. W trakcie całego postępowania organ wielokrotnie informował stronę o dokonanych naruszeniach, jednak strona nie dostosowała się do obowiązującej metodyki pobierania prób.
Zażalenie na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniosła w dniu 27 sierpnia 2003 r. strona domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Strona podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza: - art. 4 ustawy o nasiennictwie oraz art. 107 i 219 K.p.a. - art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o nasiennictwie; - art. 6, 7, 77 i 104 K.p.a. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, ze organ I instancji rozstrzygnął sprawę odmawiając wydania skarżącemu świadectwa oceny laboratoryjnej materiału siewnego w formie postanowienia, pomimo tego iż ustawa o nasiennictwie nakazuje do spraw w niej regulowanych stosować przepisy K.p.a.; zgodnie z Kodeksem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 K.p.a.).
Przy pomocy zaświadczenia, które nie wywołuje żadnych skutków prawnych, organ administracyjny może jedynie stwierdzić na podstawie posiadanych dokumentów (ewidencji, rejestrów) stan swojej wiedzy, nie może jednak rozstrzygać w trybie przewidzianym do wydawania zaświadczeń o prawach i obowiązkach strony, co może być wyłącznie przedmiotem władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, jakim jest decyzja administracyjna. Zaskarżone postanowienie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wbrew przepisom ustawy o nasiennictwie organ powołuje jako podstawę rozstrzygnięcia metodykę (ISTA) określającą maksymalną wielkość partii oraz prób pobieranych do badań laboratoryjnych, w sytuacji gdy przepisy powołanej ustawy o nasiennictwie nie zawierają w tym zakresie żadnych ograniczeń. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów określających wielkość (w znaczeniu masy) partii nasion materiału siewnego, z której można pobrać próbki do oceny laboratoryjnej.
Postanowień takich nie zawiera ani powołana ustawa o nasiennictwie, ani rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego (Dz.U. Nr 108, poz. 1184, z późn. zm.), co czyni rozstrzygnięcie pozbawione podstaw prawnych. Z przepisów rozporządzenia oraz z załączników wynika raczej, że o wielkości partii nasion powinna decydować nie masa, lecz pewna jednorodność cech jakościowych nasion przedstawionych jednorazowo do oceny. Z przepisów tych wynika jedynie, iż próbki materiału siewnego pobiera się, stosownie do wielkości partii nasion, z każdego pojemnika lub z różnych miejsc w pojemniku.
Zatem określa ono tylko sposób pobierania próbek materiału siewnego w zależności od wielkości partii nasion i nie zawiera żadnych ograniczeń co do wielkości partii, z jakiej może być pobrana próba do oceny poszczególnych gatunków roślin(§ 40 pkt 2). Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, dlatego z formalnego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienie stosowanie dla określenia masy partii nasion przepisów Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA), co najmniej z tego powodu że Polska nie jest członkiem Unii Europejskiej i powołane przepisy nie mają mocy wiążącej i nie są prawem obowiązującym, e
Postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 51 ustawy o nasiennictwie, po rozpoznaniu zażalenia strony utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że nie można się zgodzić z zarzutem skarżącego, iż zaskarżone postanowienie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Świadectwo z oceny materiału siewnego, w tym świadectwo kwalifikacji nasion, wydawane jest stosownie do art. 51 ustawy o nasiennictwie przez właściwy organ Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa na podstawie wyników oceny laboratoryjnej materiału siewnego będącego w posiadaniu tego organu. W tej sytuacji świadectwa kwalifikacyjnego nasion, odzwierciedlającego stan jakości tego materiału, nie można utożsamiać z indywidualnym władczym aktem organu administracji, określającym prawa i obowiązki stron, jaki jest decyzja administracyjna.
Osoba żądająca wydania świadectwa z oceny laboratoryjnej materiału siewnego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. i dlatego w sprawach dotyczących wydawania świadectw z oceny materiału siewnego nie ma zastosowania art. 104 K.p.a. Stosownie do art. 4 ustawy o nasiennictwie, w myśl którego w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, należy uznać, że w sprawach wydawania świadectw z oceny materiału siewnego mają zastosowanie przepisy K.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów i wraz ze zmianą tych faktów zaświadczenie staje się nieaktualne. W przypadku świadectwa z oceny materiału siewnego, jeżeli stosownie do art. 60 ust. 3 ustawy o nasiennictwie organ Inspekcji stwierdzi inną jakość materiału siewnego w stosunku do oceny pierwotnej, to wystawia nowe świadectwo.
Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w art. 54 ust. 2 ustawy o nasiennictwie został upoważniony do opracowania zasad oraz metod oceny i kontroli materiału siewnego. Zgodnie z tym upoważnieniem Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa opracował i wydał zasady i metody oceny materiału siewnego (pismo nr OP-410-2-2002 z dnia 22 stycznia 2002 r.). Opracowanie to oczywiście nie jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Nie będąc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, akt ten jednocześnie wiąże organy Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa przy dokonywaniu oceny materiału siewnego. Organy Inspekcji obowiązane są bowiem realizować ocenę zgodnie z zasadami określonymi przez Głównego Inspektora.
W rozpatrywanej sprawie skarżący zgłosił do oceny laboratoryjnej próby materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA o nr 210142/0315 oraz nr 210142/0316, pobrane niezgodnie z zasadami pobierania prób materiału siewnego. Zgodnie z zasadami określonymi przez Głównego Inspektora maksymalna masa partii życicy trwałej może wynosić 10.000 kg + 5%. W związku z tym pobieranie prób materiału siewnego do oceny laboratoryjnej z partii o masie 12.000 kg było niedopuszczalne. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa słusznie zatem odmówił wydania świadectwa kwalifikacji nasion dla materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii o nr 210142/0315 o masie 12.000 kg i nr 210142/0316 o masie 12.000 kg.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła strona skarżąc pismo wyjaśniające Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], skierowane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, a otrzymane przez stronę do wiadomości, traktując je jako decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] (będącej w istocie również pismem wyjaśniającym), ewentualnie — o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
- - art. 4 ustawy z 1995 r. o nasiennictwie oraz art. 107 i 219 K.p.a. poprzez przyjęcie, że powołane pismo Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, będące - w opinii strony- władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu powołanego przepisu i przez to uznanie wniesionego przez skarżącego odwołania za bezprzedmiotowe, a także przez uznanie, że do wydawania świadectw kwalifikacji materiału siewnego powinny być stosowane przepisy K.p.a. dotyczące zaświadczeń, gdy sprawa powinna być załatwiona decyzją administracyjną;
- - art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy o nasiennictwie przez przyjęcie, że powołany przepis stanowi uprawnienie dla Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa do ustalenia maksymalnej masy partii oraz wielkości prób pobieranych do badań laboratoryjnych, wbrew przepisom ustawy nie zawierających w tym zakresie żadnych ograniczeń;
- - art. 6, 7, 77 i 104 K.p.a. przez nie powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
W uzasadnieniu stwierdzono, że odwołaniem (będącym w istocie pismem strony) do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia 29 maja 2003 r. została zaskarżona decyzja (będąca w istocie pismem informującym o przekroczeniu wielkości partii, z której pobrano próbki do oceny laboratoryjnej) Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] maja 2003 r., "...mocą której organ uznał niedopuszczalność pobrana prób nasion z partii większej niż 10.000 kg, przyjmując, iż wobec braku regulacji co do większości partii w przepisach prawa polskiego, stosuje się przepisy Międzynarodowego Związku Oceny Nasion (ISTA)". Decyzja organu nie znajdowała żadnego oparcia w przepisach prawa pozytywnego, w tym zwłaszcza ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie, która żadnych ograniczeń w tym względzie nie zawiera oraz przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 sierpnia 2001 r. w sprawie rejestracji odmian i udzielania ochrony wyłącznego prawa do odmiany oraz wytwarzania i kontroli materiału siewnego.
Skarżący podkreślił, że co prawda pismo Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] nie jest oznaczone jako decyzja administracyjna, to spełnia wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej (1-oznaczenie organu, od którego pochodzi, 2-oznaczenie adresata decyzji, 3-rozstrzygnięcie, 4-podpis uprawnionego), co powoduje, ze akt ten niezależnie od jego formy, z uwagi na zawartą treść stanowi decyzję w rozumieniu K.p.a. Za dopuszczalną formę rozstrzygnięcia w sprawie oceny materiału siewnego organ II instancji uznał zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 K.p.a. W tym zakresie strona odwołała się do argumentacji podniesionej już w zażaleniu, wskazującej na niewłaściwość formy zażalenia w rozpatrywanej sprawie, a także przytoczyła pozostałe argumenty powołane w uzasadnieniu zażalenia.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o jej odrzucenie jako bezprzedmiotowej, bo dotyczącej jego pisma z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa, dotyczącego sposobu załatwienia sprawy oceny laboratoryjnej materiału siewnego życicy trwałej odmiany GRILLA oraz wydania świadectw kwalifikacji nasion dla stopnia K2 dla poszczególnych partii. W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, że strona skarżąca bezpodstawnie przyjęła, że skarżone pismo Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2003r., Nr [...], jest decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. Przypomniano, że Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2003 r., Nr [...], poinformował skarżącego, że pismo, od którego wniesiono odwołanie stanowi jedynie informację na temat przekroczenia wielkości partii.
Jednocześnie strona została poinformowana, że w przedmiotowej sprawie nie zostało zakończone postępowanie administracyjne w formie przewidzianej przez K.p.a. Na żądanie strony to odwołanie zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Ochrony Roślin i Nasiennictwa, który udzielił organowi I instancji pismem z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...],wskazówek co do formalnego sposobu załatwienia sprawy. Odpowiadając na zarzut braku powołania we wskazanym piśmie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał, że w treści zaskarżonego pisma brak jest nie tylko podstawy prawnej, ale także samego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, co w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawia pismo charakteru decyzji.
Należy przy tym podkreślić, że adresatem pisma był Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...], zaś jego kopia, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) została jedynie przesłana do wiadomości skarżącego.
W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Inspektor Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] wydał dnia [...] sierpnia 2003 r. postanowienie Nr [...] w sprawie odmowy wydania świadectwa oceny laboratoryjnej życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii nr 210142/0315 oraz nr 210142/0316 zgłoszonej przez skarżącego. Na postanowienie to strona wniosła zażalenie pismem z dnia 27 sierpnia 2003 r. W dniu [...] września 2003 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wydał postanowienie Nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa. Jak wynika z powyższego, skarga została wniesiona przed wydaniem aktu administracyjnego przez organ wyższego stopnia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Niezależnie od poglądów strony co do charakteru pisma Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lipca 2003r., Nr [...], nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi toczyło się postępowanie przed organem II instancji, zmierzające do rozpatrzenia złożonego przez stronę zażalenia od postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...], w sprawie odmowy wydania świadectwa oceny laboratoryjnej życicy trwałej odmiany GRILLA dla partii nr 210142/0315 oraz nr 210142/0316 zgłoszonej przez skarżącego.
Zgodnie z art. 52 § 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W rozpatrywanej sprawie strona oczekiwała na rozpatrzenie zażalenia, załatwione zresztą w terminie.
W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z § 3 tego artykułu powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym uznać, że wniesienie skargi w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne i postanowić jak wyżej.