Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 maja 2003 r., nr "[...]"., wydaną na podstawie art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, póz. 229, z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał S. i K. G. oraz D. i S. G. rozebrać dwa drewniane parterowe budynki znajdujące się na działce nr "[...]" w obrębie M. gmina P. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako, że zgodnie z oświadczeniem właścicieli dwóch drewnianych budynków parterowych, obiekty te wybudowano jesienią 1994 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uznając za bezsporny fakt wybudowania rzeczonych domków bez pozwolenia na budowę organ I instancji przywołał treść art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ I instancji podniósł, iż pozwolenia na budowę w tamtym okresie wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków, co określało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. Nr 8, póz. 48 ze zm.) w §44 ust. l pkt 1.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po przytoczeniu treści art. 37 ust. l pkt l powołanej ustawy wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi, w okresie budowy rzeczonych budynków, ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gm. P., zatwierdzonego na podstawie uchwały z dnia 9 listopada 1991 r. Nr "[...]" Rady Gminy w P. i ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa, teren ww. działki nie był przewidziany pod zabudowę lecz do użytkowania rolniczego, przy czym plan ten w wyjątkowych wypadkach dopuszczał powstanie nowej zagrody w rozproszeniu, gdy cały areał gospodarstwa położony był z dala od zabudowy skupionej, a jego wielkość była nie mniejsza niż 10 ha. Organ I instancji stwierdził, iż działka, na której usytuowane są sporne budynki, posiada 7 arów, z dala od zabudowy skupionej. Następnie wskazano, iż obecnie na tym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym M. gmina P. na podstawie uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w P. z dnia 27 lutego 2003 r. Działka nr "[...]" znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ML 2, tj. projektowanej zabudowy letniskowej. Zdaniem organu I instancji obecny stan faktyczny zagospodarowania tej działki, nie spełnia wymogów określonych planem. Organ powołał się na § 6 ust. l pkt 7 Planu wskazując, iż zgodnie z jego treścią w granicach jednej działki może być usytuowany wyłącznie jeden obiekt, a ponadto według ustaleń Planu (§ 7 ust. l pkt 4) oddanie do użytku zabudowy uwarunkowane jest uzbrojeniem terenu w sieć kanalizacyjną, grawitacyjną i tłoczną z odprowadzeniem ścieków projektowanym kolektorem tłocznym do istniejącej oczyszczalni ścieków w P. Organ stwierdził, iż obecnie na omawianym terenie nie ma żadnej sieci kanalizacyjnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i K. małż. G. oraz D. i S. małż. G. domagając się jej uchylenia jako wydanej z obrazą zasad postępowania określonych w art. 7, 8, 10 i 77 kpa. W ocenie odwołujących się organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń pod kątem słusznego interesu strony względnie interesu społecznego. Strony podkreśliły, iż obecnie obręb geodezyjny M. gmina P., na którym znajdują się przedmiotowe obiekty, przeznaczony został pod zabudowę rekreacyjną. W tej sytuacji, ich zdaniem, nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obu obiektów, skoro istnieją obecnie przesłanki do zalegalizowania samowoli budowlanej. Odwołujący się uważają, iż eksponowane w zaskarżonej decyzji kwestie dotyczące sieci kanalizacyjnej, grawitacyjnej i tłocznej, mają znaczenie marginalne i nie mogą stanowić podstaw do nakazania rozbiórki. Uważają, że zagadnienia te mogą być przedmiotem decyzji w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli.
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2003 r. nr "[...]", utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej jest postępowaniem szczególnym (strona ma obowiązek wykonania decyzji) opartym o przepisy obowiązujące w dacie jej popełnienia. Organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki faktyczne do uchylenia decyzji organu I instancji ze względu na słuszny interes społeczny jak i słuszny interes strony. Fakt opracowania i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania w obrębie M. i przeznaczeniu działki skarżących po projektowana zabudowę letniskową nie stanowi, zdaniem organu odwoławczego, podstawy do legalizacji samowoli budowlanej i tym samym nie zwalnia od dokonania jej rozbiórki. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Podnoszony w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania organ II instancji uznał za bezpodstawny.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i K. małż. G. domagając się uchylenia decyzji obu instancji, wstrzymania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu II instancji na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10 i 77 kpa polegające na dowolnym uznaniu, że nie istnieje w przedmiotowej sprawie słuszny interes strony postępowania, oraz na nie rozważeniu istotnych zmian, jakie w stanie faktycznym sprawy zaistniały od daty wydania decyzji o rozbiórce, co mgło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili, iż fakt samowoli miał miejsce pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego i że wobec zmiany planu zagospodarowania przestrzennego mają szansę zalegalizowania tej samowoli. Zdaniem Skarżących, organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę faktu, iż Rada Gminy P. w dniu 27 lutego 2003 r. podjęła uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wsi M, gdzie znajduje się ich działka, teren ten został przeznaczony na cele rekreacyjne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie.
Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż ze względu na datę wybudowania dwóch parterowych budynków na działce nr "[...]" we wsi M., do obiektów tych należało stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, póz. 229, z późn. zm.).
W myśl art. 28 ust. l powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę przedmiotowych domków, zatem w świetle przytoczonego przepisu obiekty te zostały wzniesione samowolnie.
Samowolę budowlaną należy likwidować przy zastosowaniu art. 36, 37, 40 i 42 powołanego Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zastosowano art. 37 ust. l pkt l ustawy jako podstawę likwidacji samowoli budowlanej. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegaj ą przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji wskazując na zasadność zastosowania - na podstawie art. 37 ust. l pkt l ustawy - nakazu rozbiórki dwóch drewnianych domków parterowych, powołał się zarówno na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wybudowania przedmiotowych parterowych domków drewnianych, jak i na zapisy planu obowiązującego w dacie orzekania o nakazie rozbiórki tych obiektów (uchwalonego 27 lutego 2003 r. przez Radę Miejską w P.). Wskazywano, że działka nr "[...]" znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem ML 2, tj projektowanej zabudowy letniskowej. Jednak w ocenie organu I instancji, ze względu na zapisy zawarte w § 6 ust. l pkt 7 i w § 7 ust. l pkt 4 Planu, "obecny stan faktyczny zagospodarowania tej działki nie spełnia wymogów określonych tym Planem".
Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu swej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji skoncentrował się na zapisach planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P., obowiązujących w czasie budowy spornych obiektów stwierdzając, że "teren, na którym położona jest działka skarżących przeznaczony jest do użytkowania rolniczego bez prawa zabudowy". Organ odwoławczy nie dokonał natomiast analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie orzekania w tej sprawie, w konsekwencji czego nie dokonał oceny zasadności decyzji organu I instancji pod kątem nowych unormowań w sprawie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się rzeczone parterowe domki drewniane, a ponadto nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do argumentacji z odwołania, iż zapisy nowego planu wskazują na możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. Sili kpa.
Zaniechanie przez organ administracji publicznej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wadliwością tej decyzji jako naruszającej dyspozycję art. 77, 80 i 107 § 3 kpa.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w przytoczonym przepisie art. 37 ust. l pkt l ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ustawodawca określił samowolę budowlaną, jak też wskazał środki, jakie należy zastosować w celu jej likwidacji (przymusowa rozbiórka, albo przejęcie na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń). Jednak z treści tego przepisu wynika także, że ustawodawca nie chciał każdego naruszenia prawa likwidować przy użyciu środków przewidzianych w art. 37 ust. l ustalając zasadę, że środki te stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki, o których mowa w pkt l lub 2 tego przepisu. W przypadkach, gdy nie następują te skutki, likwidacja samowoli budowlanej następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 powołanej ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, pomijając ustalenia obwiązującego w dacie orzekania planu zagospodarowania przestrzennego nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że spełniona została hipoteza art. 37 ust. l pkt l ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., przez co postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa.
Wskazać nadto należy, iż sformułowanie zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy -Prawo budowlane z 1994 r., że w sprawach, o których mowa w tym przepisie, stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe (czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.), wyraźnie wskazuje, iż nie mogą być w tych sprawach stosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a więc także powołany w zaskarżonej decyzji art. 35 ust. 5 tej ustawy.
Z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.