Uzasadnienie
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku Leszka S. z dnia 24 listopada 1988 r., decyzją z dnia 3 marca 1989 nr PI/053-K-272/89 stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia 24 czerwca 1988 r. znak UAN-8381/28/88 o udzieleniu Genowefie i Kazimierzowi małżonkom W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w O. przy ul. S., a także utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 1 sierpnia 1988 r. znak UAN.IV/Op-8381/3/88. W uzasadnieniu swej decyzji Minister stwierdził, że wydana małżonkom W. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego narusza w istotny sposób art. 4 prawa budowlanego, a także par. 12 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem "Budynek usytuowany bezpośrednio przy ścianie budynku sąsiedniego nie powinien swoją długością wykraczać poza ścianę budynku, do którego został dobudowany". W sprawie tej projektowany budynek został wysunięty na odległość 3,10 m, co stwarza niekorzystne warunki dla sąsiedniego budynku, mimo wystarczającego czasu nasłonecznienia elewacji południowej. Identyczną sytuację i nowy konflikt może stworzyć w przyszłości projektowana rozbudowa budynku małżonków W. W związku z tym należałoby opracować nowy projekt techniczny budynku mieszkalnego, małżonkom W. natomiast - zgodnie z art. 160 par. 3 Kpa - przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 par. 1 Kpa.
Na decyzję tę małżonkowie W. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając organom naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez niewłaściwą wykładnię art. 4 prawa budowlanego oraz niewłaściwe zastosowanie par. 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że powołanie się na par. 12 rozporządzenia wskazanego w decyzji jest wadliwe, ponieważ pozwolenie dotyczy wybudowania domu przy granicy działki już zabudowanej, ze ścianami z materiałów niepalnych, a w myśl par. 13 tego rozporządzenia projektowana budowa nie powinna jedynie utrudniać prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej. Działka Leszka S. jest już zabudowana i projektowany budynek nie stanowi dla nieruchomości sąsiedniej takiej uciążliwości, o jakiej mowa w przepisach tego rozporządzenia. Zdaniem skarżących, przepis par. 13 powołanego rozporządzenia stanowi ponadto, że pozwolenie musi być zgodne z planami zagospodarowania przestrzennego, i ten warunek został spełniony. Dopełniono również obowiązku uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz "Komórki Koordynującej Starego Miasta" na taką zabudowę. Inne przeszkody prawne, uniemożliwiające wydanie pozwolenia na zabudowę, że występują i Minister na nie się nie powołuje; twierdzi jedynie, że budynek usytuowany przy ścianie budynku sąsiedniego nie powinien swą długością wykraczać poza ścianę budynku, do którego został dobudowany. To twierdzenie Ministra nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa i Minister nie wskazuje konkretnego przepisu, który uważa za naruszony decyzją o pozwolenie na budowę. Powszechnie wiadomo, że całe szeregi domów mieszkalnych budowane są segmentowo, z zachowaniem uskoków w taki sposób, że pomiędzy poszczególnymi segmentami występują znaczne odległości od sąsiadujących segmentów, toteż skarżący uważają, że skoro taka zabudowa jest dopuszczana jako zgodna z przepisami prawa budowlanego, to nie widzą uzasadnienia dla odmowy zastosowania tych przepisów w ich sprawie. Uskoki takie byłyby niedopuszczalne, gdyby sąsiedniemu budynkowi ograniczały dostęp światła oraz naświetlenia. Te okoliczności w sprawie nie występują, o czym świadczy ekspertyza zawarta w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w T. z dnia 21 lutego 1989 r. znak UAN.IV/Op-8381/8/89, w którym dokładnie określono, przez ile godzin dziennie nieruchomość Leszek S. jest oświetlona, i z którego wynika, że projektowany budynek "nie będzie powodował ograniczenia w naświetleniu wzniesionego budynku Leszka S.".
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdzając, że: "Ponieważ prace nie są zaawansowane, właściwym wydaje się opracowanie nowego projektu technicznego budynku mieszkalnego, nie zawierającego przedstawionych wyżej wad. Jest to również wskazane ze względu na odmienną zabudowę /jednolitą/ obiektów budowlanych na tym terenie /ul. S./". Do odpowiedzi na skargę załączono skargę małżonków W., skierowaną do Ministra. Czyniąc rozróżnienie między Ministrem a działającymi z jego upoważnienia pracownikami Ministerstwa, skarżący ci polemizują z uzasadnieniem decyzji zaskarżonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, załączając fotokopię pisma Ministerstwa Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 4 września 1986 r. znak U3/087-K-613/86 w podobnej sprawie.
Wraz z pismem z dnia 17 września 1989 r. małżonkowie W. nadesłali Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia 31 grudnia 1986 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w O. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżących poparł skargę, a zainteresowany Leszek S. wniósł o jej oddalenie. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - prawidłowo powiadomiony o rozprawie - nie delegował na nią swego pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzja Naczelnego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 1 sierpnia 1988 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy O. z dnia 24 czerwca 1988 r. o udzieleniu małżonkom W. pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, została wydana w wyniku odwołania Zofii M. z dnia 30 czerwca 1988 r., które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 4 lipca 1988 r. Z akt sprawy nie wynika, czy organ ten dopełnił obowiązku powiadomienia stron postępowania o wniesieniu odwołania, wynikającego z art. 131 Kpa.
Również kopie pisma z dnia 12 lipca 1988 r., z którym Naczelnik Miasta i Gminy przekazał Głównemu Architektowi Wojewódzkiemu w T. odwołanie Zofii M., zostały doręczone tylko Zofii M. oraz małżonkom W., mimo że z treści pisma wynika, iż Leszek S. jest stroną w sprawie. To uchybienie nie zostało usunięte przez Głównego Architekta Wojewódzkiego.
Należy również zauważyć, że decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia 1 sierpnia 1988 r. została doręczona Leszkowi S. dopiero w dniu 8 listopada 1988 r., mimo że już w dniu 16 sierpnia 1988 r. złożył on Naczelnikowi Miasta i Gminy odwołanie, w którym podał, że dopiero 15 sierpnia 1988 r. otrzymał decyzję organu I instancji, decyzja ta bowiem została doręczona jego matce - Cecylii S. w czasie, gdy on sam przebywał na urlopie poza miejscem zamieszkania. W odwołaniu tym zakwestionował prawidłowość projektu technicznego budynku. Pismem z dnia 29 sierpnia 1988 r. Leszek S. zwrócił się bezpośrednio do Głównego Architekta Wojewódzkiego o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania, motywując to nieprawidłowościami w doręczeniu decyzji. Podobnej treści wniosek skierował do Naczelnika Miasta i Gminy w O. w dniu 30 sierpnia 1988 r. W dniu 13 września 1988 r. Główny Architekt Wojewódzki zorganizował spotkanie w celu "uzgodnienia sprawy zmiany usytuowania budynku mieszkalnego Genowefy i Kazimierza W." Jak wynika z protokołu, w rezultacie spotkania "Genowefa i Kazimierz W. wyrażają zgodę na przesunięcie budynku do linii zabudowy, pod warunkiem umożliwienia im przez S. wykonania muru według lica istniejącego budynku". Nie jest jasne, w jaki trybie prowadzone było to spotkanie, skoro sprawa w wyniku odwołania Zofii M. została zakończona decyzją ostateczną, ona sama zaś - mimo skarg składanych do Wojewody T.-kiego w dniach 23 sierpnia oraz 13 i 27 września 1988 r. - nie została wezwana do udziału w "uzgodnieniach". Mogłyby one ewentualnie doprowadzić do zmiany tej decyzji w trybie art. 155 Kpa, jednakże tylko za zgodą wszystkich stron.
W związku z wynikami narady Główny Architekt Wojewódzki pismem z dnia 27 września 1988 r. powiadomił Leszka S., że "staje się bezprzedmiotowe odwołanie wniesione od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. oraz wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Następnie jednak postanowieniem z dnia 4 listopada 1988 r. stwierdził, że odwołanie "jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione z uchybieniem obowiązującego terminu", a ponadto nie uwzględnił wniosku Leszka S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Naczelny Sąd Administracyjny musi stwierdzić, że postępowanie terenowych organów administracji państwowej w tej sprawie toczyło się z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem Leszek S. nie miał możliwości złożenia w terminie odwołania od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy, a decyzja ta - w wyniku nieuwzględnienia odwołania Zofii M. - stała się ostateczna, to po otrzymaniu odwołania i wniosku o przywrócenie terminu organ ten powinien był rozważyć, czy są podstawy do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, skoro strona - Leszek S. - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Główny Architekt Wojewódzki, nie wydając żadnego postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, podjął czynności procesowe, których charakteru nie można ocenić jednoznacznie, tym bardziej że nie wezwano do udziału w nich wszystkich stron postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza w związku z tym, że postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania /art. 149 par. 1 Kpa/ bądź też zawiadomienia /art. 61 par. 4, art. 186 Kpa/. Odstąpienie od tego wymagania można uznać za dopuszczalne tylko wobec tych stron, co do których jest oczywiste, że wzruszenie decyzji ostatecznej nie może w żadnej mierze dotknąć ich interesów. Wszelkie działania organu administracji, zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, ale nie odpowiadające wymaganiom przepisów rozdz. 12 i 13 działu II Kpa, muszą być ocenione jako naruszające prawo, a w szczególności art. 16 par. 1 Kpa /zasadę trwałości decyzji administracyjnych/ oraz art. 8 Kpa /zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa/.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy O. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 1 sierpnia 1988 r. znak UAN.IV/Op-8381/3/88, uznał, że decyzja ta w sposób istotny narusza art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm../, a także par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, albowiem budynek usytuowany bezpośrednio przy ścianie budynku sąsiedniego nie powinien swoją długością wykraczać poza ścianę budynku, do którego został dobudowany. Skarżący podniósł zarzut, że w podobnej sprawie z terenu O. rozstrzygnięcie było odmienne, a ponadto zarzut, że unieważniona decyzja nie narusza przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu decyzji Ministra, a w każdym razie nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa w takim rozumieniu, jakie przyjęto w komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego /Warszawa 1985, str. 237, pkt 5 in fine/.
Naczelny Sąd Administracyjny również stwierdził, że orzecznictwo Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w takich sprawach wykazuje rozbieżności, na co zresztą zwrócił uwagę w wyroku z dnia 7 listopada 1988 r. Rozbieżności takie mogą być zrozumiałe, albowiem przy ocenie poszczególnego wypadku muszą być brane pod uwagę między innymi położenie budynków, usytuowanie otworów okiennych w budynku zacienianym, a także odległości, w jaką zostaje wysunięty sąsiedni budynek w stosunku do zacienianego, gdyż te czynniki mają wpływ na to, czy usytuowanie budynku nowo budowanego spowoduje zmniejszenie dopływu światła dziennego, a tym samym pogorszenie warunków użytkowych sąsiedniego budynku.
Stosownie do art. 54 ust. 5 prawa budowlanego organ administracji ma obowiązek odmówić wydania pozwolenia na budowę między innymi wówczas, gdy zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-6 tej ustawy. Artykuł 5 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że obiekty budowlane powinny być budowane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dopływ światła dziennego. Wysunięcie projektowanego budynku małżonków W. o ponad 3 m przed lico budynku Leszka S. niewątpliwie ograniczy dopływ światła dziennego. Należy dodać, że - jak wynika z "wykresu nasłonecznienia elewacji budynku", stanowiącego załącznik do pisma Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia 21 stycznia 1989 r. - w budynku Leszka S. do strony styku ze ścianą projektowanego budynku małżonków W. znajdują się loggie. Z tego też względu dopływ światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych zostałby tym bardziej ograniczony, gdyby małżonkowie W. wybudowali swój dom zgodnie z udzielonym im pozwoleniem na budowę.
Skoro więc terenowe organy administracji państwowej, wbrew zakazowi ustanowionemu w art. 54 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 2 prawa budowlanego, wydały małżonkom W. pozwolenie na budowę z naruszeniem uzasadnionych interesów Leszka S., to stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa znajduje pełne uzasadnienie. Decyzja administracyjna, wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi, rażąco narusza prawo, a zatem jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Z podanych wyżej przyczyn skarga małżonków W. nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniona i stosownie do art. 207 par. 5 Kpa należało ją oddalić.
Wobec oddalenia skargi na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, stwierdzającą nieważność decyzji obydwu instancji merytorycznych o pozwoleniu małżonkom W. na budowę budynku mieszkalnego w O. przy ul. S. nr 9, sprawa wróciła do stadium, w jakim była przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Organ ten, po otrzymaniu wyroku oraz akt sprawy, powinien zgodnie z art. 213 Kpa ponownie rozpatrzyć wniosek o pozwolenie na budowę i - po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego - wydać decyzję, kierując się zawartą w uzasadnieniu wyroku oceną prawną /art. 209 Kpa/.