Wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2004 r., IV SA 3397/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawiu w dniu 2 lipca 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi Polskiego Konsorcjum Budowlanego"[...]" S.A. w Z. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za czynności związane ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. 10 (dziesięć) złotych na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skład

sędzia WSA Wojciech Mazur przewodniczący
sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska przewodniczący
asesor WSA Tomasz Wykowski przewodniczący, sprawozdawca
A. Foks-Skopińska protokolant

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Konsorcjum Budowlanego "[...]" S.A. w Z. - skarżącego w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] czerwca 2003 r., obciążającą skarżącego opłatą w wysokości 60 zł z tytułu "wydania opinii co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z określeniem jego zakresu w związku z budową ośrodka usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingami dla samochodów osobowych na około 211 miejsc postojowych, placami i drogami wewnętrznymi, zjazdami z ulicy [...], przyłączami instalacji, elementami małej architektury w S., ulica [...]".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle art.36 ust.l ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz.575 z późn. zm.) zostały spełnione przesłanki do pobrania od skarżącego opłaty za opinię, którą Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. wydał dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. Organ odwoławczy stwierdził, iż błędnie organ I instancji wskazał w podstawie wydania orzeczenia przepisy zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (M.P. Nr 27, poz.192) albowiem zarządzenie to utraciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r. na podstawie art.55 pkt 3 lit.b ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63, poz.634 z późn.zm.). Organ odwoławczy stwierdził jednakże, iż jest to uchybienie nieistotne, nie wpływające w żaden sposób na wynik rozstrzygnięcia. Art.36 ust.l ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, upoważniający państwowego inspektora sanitarnego do obciążenia skarżącego opłatą, stanowił bowiem jednocześnie, w braku stosownego rozporządzenia wykonawczego, podstawę do samodzielnego określenia przez organ wysokości tej opłaty. W ocenie organu II instancji w sytuacji braku regulacji prawnych dopuszczalne jest określenie wysokości opłaty w taki sposób, aby mieściła się w zakresie ustawowego pojęcia "koszty wykonania badań i innych czynności ponoszonych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej".

W skardze na powyższe orzeczenie, poza polemiką z ocenami zawartymi w opinii organu I instancji na temat planowanej inwestycji, wydanej na wniosek Prezydenta Miasta S., podniesiono, iż wobec utraty mocy obowiązującej zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (M.P. Nr 27, poz.192), organ I instancji nie miał kompetencji do orzekania o pobraniu opłaty przewidzianej w art. 36 ust. 1 pow. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje. Skarga jest zasadna.

Obie decyzje wydano z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art.36 ust.l w związku z ust.4 tego artykułu ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz.575 z późn. zm.). Wprawdzie art.36 ust.l ustawy upoważnia organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej m.in. do pobierania opłat za inne niż badania laboratoryjne czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego (z art.3 pkt 1 ustawy wynika, iż w nadzorze tym mieści się także czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., polegająca na wydaniu dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu opinii odnośnie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz zakresu tego raportu), niemniej z zestawienia przywołanego przepisu z ust.4 tego samego artykułu wynika, iż opłatę tę można pobrać wyłącznie w wysokości ustalonej w sposób określony w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw zdrowia. W ocenie Sądu opłatę tę można zatem pobrać tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje akt wykonawczy, regulujący tę kwestię, wydany na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 36 ust. 4 pow. ustawy.

Tymczasem w dacie orzekania zarówno przez organ I ([...] czerwca 2003 r.), jak i II instancji ([...] lipca 2003 r.) akt taki nie obowiązywał. Z dniem 23 września 2001 r. (a zatem wcześniej niż twierdzi organ odwoławczy wbrew znajdującej się w aktach sprawy prawidłowej opinii Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 maja 2003 r.) utraciło bowiem moc prawną zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (M.P. Nr 27, poz.192) - co było następstwem znowelizowania art.36 ust.4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez art.55 pkt 3 lit.b obowiązującej od dnia 23 września 2001 r. ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63, poz.634 z późn.zm.). Następnym aktem wykonawczym regulującym materię, o której mowa w art.36 ust.4 ustawy było dopiero rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 20, poz.193), które weszło w życie dopiero z dniem 26 lutego 2004 r.

Oba organy orzekały zatem w okresie kiedy, nie było normatywnie określonego sposobu ustalana wysokość opłat, o których mowa w art.36 ust.l ustawy. W ocenie Sądu powyższe stanowiło przeszkodę do ich wymierzenia. Brak rozporządzenia wykonawczego, o którym mowa w art.36 ust.4 ustawy, nie znosi wprawdzie mocy obowiązującej art.36 ust.l, upoważniającego organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej do nakładania opłat, niemniej uniemożliwia jego wykonanie. Nie podziela zatem Sąd stanowiska organu II instancji, iż w braku rozporządzenia wykonawczego organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest upoważniony do samodzielnego ustalania, w jakiej wysokości należy pobrać opłatę. Powyższe prowadziłoby bowiem do wniosku, iż w ramach kompetencji orzeczniczych organ administracji może samodzielnie rozstrzygnąć kwestię, dla której rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział obligatoryjne a nie fakultatywne wydanie aktu normatywnego. Nie ulega wątpliwości, iż takie rozumowanie zarówno nie daje się pogodzić z hierarchią źródeł prawa, jak też podważa sens tworzenia przez ustawodawcę delegacji do wydawania aktów wykonawczych, a także narusza zasadę praworządności ustaloną w art. 6 k.p.a. stanowiącym, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa.

Na marginesie należy także podkreślić, iż organy orzekające w sprawie, uznając się za właściwe do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty, nie wyjaśniły nawet, w jaki sposób wysokość opłaty wymierzonej skarżącemu, ustalona została na 60 złotych.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 par.l pkt 1 lit.a, art. 152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).