Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania D. i Z. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności
- - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego hali usługowo-produkcyjnej oraz udzielonego w tym zakresie pozwolenia na budowę oraz
- - decyzji starosty [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniającej część wyżej wymienionej decyzji w przedmiocie zatwierdzonego projektu budowlanego hali usługowo-produkcyjnej utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził co następuje
Kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. oraz Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. z uwagi na to, że wydane one zostały niezgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] w miejscowości K., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością prowadzenia działalności usługowo-handlowej.
Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego z 1989 r. i wydanej na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 1998 r. podstawową funkcją terenu o symbolu [...] na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja jest realizacja budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego.
Z projektu budowlanego przedłożonego do zatwierdzenia zarówno w wersji podstawowej, jak i zmienionej wynika, że projektowany obiekt oprócz funkcji mieszkaniowej usytuowanej w części piętrowej budynku, posiada też funkcję usługowo-produkcyjną w hali usługowo-produkcyjnej zestawionej z budynkiem mieszkalnym. Jest to niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz planem zagospodarowania przestrzennego, które dopuszczają na tym terenie budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością prowadzenia działalności usługowo-handlowej, a nie działalności usługowo-produkcyjnej.
Zatem decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego hali usługowo-produkcyjnej oraz decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniająca w tej części w/w decyzję wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
W związku z tym organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji, który stwierdził nieważność wymienionych decyzji, jako sprzecznych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi konkretyzację prawa miejscowego.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli D. i Z. J. podnosząc, iż wydana przez Wojewodę [...] decyzja z dnia [...] marca 2002 r. rażąco narusza prawo, bowiem dopiero wyprowadzenie z obiegu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich inwestycji byłoby podstawą do ewentualnego rozstrzygnięcia organu w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wskazali ponadto, iż nie zamierzali i nie zamierzają w budynku, na budowę którego otrzymali pozwolenie prowadzić produkcji, użyte zaś w wymienionych decyzjach określenie "hala usługowo-produkcyjna" wynika z nazewnictwa zawartego w przyjętym, typowym projekcie budowlanym.
Decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budynku mieszkalnego z możliwością prowadzenia działalności usługowo-handlowej w parterowej części hali usługowo-produkcyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotyczącej budowy hali uniemożliwia kontynuowanie budowy części mieszkalnej, która znajduje się na piętrze nad halą usługowo-handlową. Nie wykazano także odrębności hali usługowej od budynku mieszkalnego tj. "zestawienia z budynkiem", jak to przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. nie skonkretyzowano nadto, z którym planem zagospodarowania przestrzennego z roku 1989, czy z roku 1999, jest niezgodne pozwolenie na budowę.
Zdaniem skarżących zarówno plan zagospodarowania przestrzennego, jak i decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ograniczały ich jako inwestorów w kształtowaniu bryły budynku. Zatem dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że z ustaleń planu wprost wynika zakaz wznoszenia budynków takich jak planowali skarżący pozwoliłoby na ocenę, że pozwolenie na budowę takiego budynku zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Wskazali dodatkowo, że lokalizacja spornego budynku jest zgodna z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Organ nie miał prawa samodzielnie przesądzać o niezgodności z miejscowym planem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ujawniając ewentualną wadliwość takiej decyzji mógł jedynie powiadomić odpowiednie organy celem rozważenia wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona jest w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126) decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której podstawowym celem jest stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym, jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Oznacza to, że przesądzona jest kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem (miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego) budowy inwestycji i organ wydający pozwolenie na budowę nie może tych warunków zmienić. Wprawdzie organ ten, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże dokonuje tego nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie i w związku z tym decyzja ta nie wygasła (art. 35 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
W niniejszej sprawie w dniu [...] sierpnia 1998 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta jest ostateczna, a tym samym wiążąca dla organu orzekającego o pozwoleniu na budowę. Decyzją powyższą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek [...] i [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością prowadzenia działalności usługowo-handlowej. Inwestorzy w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z możliwością prowadzenia działalności handlowo-usługowej wraz z halą usługowo-produkcyjną, przedkładając do zatwierdzenia typowy, zaadoptowany projekt budowlany o symbolu [...], którego integralną część stanowił projekt zagospodarowania terenu.
Należy zauważyć, że obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ogłoszony w Dz. Urz. Województwa [...], teren, na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja, określa jako teren zabudowy jednorodzinnej.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że udzielone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] pozwolenie na budowę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego hali usługowo-produkcyjnej oraz decyzja Starosty [...] zmieniająca w tej części wymienioną decyzję pozostają w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu wydaną przez Wójta Gminy [...].
Wydanie zatem pozwolenia na budowę niezgodnie z ustalonymi dla tej inwestycji warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
W tym miejscu podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym niezależnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrole decyzji w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa stanowią katalog najpoważniejszych naruszeń prawa, którymi może być dotknięty akt administracyjny.
Organ jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stosownie do jego brzmienia organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. uwagi do art. 156 § 1 kpa Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, 1985 r., str. 235).
Stąd też za w pełni uzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że obie ocenione w postępowaniu nieważnościowym decyzje organów architektoniczno-budowlanych dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji.