Uzasadnienie
Wojewoda w N. decyzją nr 6/90 z dnia 11 czerwca 1990 r. zatwierdził plan realizacyjny budowy linii energetycznej 100 kV K.-K., na terenach położonych w K., G. i K. W uzasadnieniu tej decyzji podał, że plan realizacyjny budowy linii energetycznej jest zgodny z decyzją z dnia 29 marca 1989 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, wydaną przez Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w N.S. i uwzględnia ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. nr 63/XIX/86 z dnia 29 grudnia 1986 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa N. /Dz.Urz. Woj. N. 1987 nr 4/. Budowa projektowanej linii energetycznej K.-K. zapewni połączenie elektrowni wodnej w C. z siecią energetyczną 110 kV.
Od decyzji tej odwołał się Aleksander G. zarzucając, że postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy linii energetycznej, o którym nie wiedział, toczyło się bez jego udziału, a linia energetyczna przebiegać będzie przez jego nieruchomość rolną położoną w K., w związku z czym został pozbawiony obrony swoich praw.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 19 listopada 1990 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z załączonego do akt wypisu i wyrysu z powołanego w zaskarżonej decyzji planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jedynie wynika, iż w planie tym przewidziana jest lokalizacja trafo dla linii energetycznej 110 kV, będące punktem docelowym linii, nie wynika natomiast z tego planu przebieg tej linii. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia z punktu widzenia zgodności przebiegu linii z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Podniesiony natomiast w skardze zarzut nieuczestniczenia skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie jest trafny, gdyż obwieszczenia o toczącym się postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji i zatwierdzeniu planu realizacyjnego były w prasie lokalnej prawidłowo opublikowane, a materiały wyłożone do wglądu zainteresowanych stron.
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 1991 r. wydanym na podstawie art. 149 par. 1 i art. 150 w związku z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa na wniosek Zakładu Energetycznego w K. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wznowił postępowanie odwoławcze, zakończone jego decyzją ostateczną z dnia 19 listopada 1990 r., które toczyło się na skutek odwołania Aleksandra G. od decyzji Wojewody w N. z dnia 11 czerwca 1990 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy linii energetycznej.
Po wznowieniu postępowania odwoławczego Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 9 stycznia 1991 r.:
a/ na podstawie art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa uchylił własną decyzję z dnia 19 stycznia 1990 r., mocą której uchylił zaskarżoną decyzję organa pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania;
b/ na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 11 czerwca 1990 r., dotyczącą zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy linii energetycznej.
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazał, że plan realizacyjny budowy linii energetycznej zgodny jest z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K., który został powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z załączonej natomiast dodatkowo do akt sprawy planszy uzbrojenia terenu, która jest integralną częścią powołanego wyżej planu, przebieg linii energetycznej ustalony został zgodnie z tym planem. Stacja trafo 110/15 kV, jako punkt docelowy tej linii, uwzględniona jest na planszy podstawowej.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Aleksander G. zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 par. 1 pkt 5 i art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. W skardze w szczególności zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana przez Ministra z rażącym naruszeniem art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, gdyż uchylona przez niego własna decyzja jako kasatoryjna nie była decyzją ostateczną, bowiem przekazywała ona sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Brak było zatem podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody w N. z dnia 11 czerwca 1990 r., gdyż organ pierwszej instancji w dotychczasowym postępowaniu nie uwzględnił faktu, że na wniosek skarżącego toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej w 1980 r. nieruchomości, na której ma być zlokalizowana stacja trafo. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe zbudowanie linii energetycznej zgodnie z projektem z uwagi na wzniesienie budynku mieszkalnego w miejscu lokalizacji słupa. Powyższe okoliczności uzasadniają ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawowy problem, który wymaga rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, sprowadza się do tego, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/ jest decyzją ostateczną w sprawie, w której przepis art. 145 par. 1 Kpa dopuszcza wznowienie postępowania.
Stosownie do artykułu 16 par. 1 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Według zaś art. 145 par. 1 Kpa w sprawie zakończonej decyzją, ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za dopuszczalne uchylenie w trybie wznowienia postępowania własnej decyzji kasatoryjnej z dnia 19 listopada 1990 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy /art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa/, aczkolwiek sprawa była w toku załatwiania wskutek wcześniejszej decyzji kasatoryjnej. Nastąpiło to wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części sprawy /art. 138 par. 2 Kpa/.
Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Pogląd, że wyczerpanie toku instancji /art. 15 Kpa/ następuje wówczas, gdy w sprawie zapadnie jakakolwiek decyzja organu drugiej instancji, pozostaje w sprzeczności z prawidłowym rozumieniem tego pojęcia, gdyż nie uwzględnia przesłanki "wyczerpania", która w niniejszej sprawie nie została spełniona. Odmienne założenie, że także decyzja kasatoryjna wyczerpuje tok instancji i jej decyzją ostateczną nie znajduje podstawy prawnej i narusza zastrzeżony wyłącznie dla organów administracyjnych system rozpoznawczy i decyzyjny.
Pogląd, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a zatem nie może stać się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 par. 1 Kpa, znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 1/84 /OSNCP 1985 nr 10 poz. 144/.
Należy tu stwierdzić, że równoległe dopuszczenie, po wydaniu decyzji kasatoryjnej, wznowienia postępowania w związku z wydaniem takiej decyzji w sprawie nie daje się pogodzić z dalszym biegiem sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji w ramach zakreślonych decyzją kasatoryjną. Strona, wnosząc odwołanie i uzyskując decyzję kasatoryjną drugiej instancji, ma najlepiej zabezpieczoną ochronę swoich praw przed organem pierwszej instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym.
W konkluzji należało przyjąć, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego /art. 138 par. 2 Kpa/, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie /art. 145 par. 1 Kpa/.
Skorzystanie z trybu wznowienia postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 3 Kpa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.