Uzasadnienie
S. S. i K. S. złożyli w dniu [...] kwietnia 2003 r. wniosek o stwierdzenie utraty ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] r. w oparciu o § 34 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4. poz. 29). Zdaniem wnioskodawców decyzja ta utraciła ważność, gdyż inwestor nie uzyskał praw do terenu, a w oparciu o tę decyzję na działce stanowiącej ich własność wybudowano transformator jako urządzenie energetyczne linii średniego napięcia, które obecnie utrudnia zabudowę działki.
Po zgromadzeniu materiału dowodowego, tj. uzyskaniu od eksploatującego obecnie sieć Rejonowego Zakładu Energetycznego J. dwóch kserokopii dokumentów, mianowicie wymienionej decyzji bez załączników i nieczytelnego jednostronicowego opisu technicznego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Komunikacji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] r. zatwierdzającej [...] Przedsiębiorstwu Elektryfikacji i Zaopatrzenia Rolnictwa i Wsi w Wodę "[...]" w K. plan realizacyjny linii średniego i niskiego napięcia oraz stacji transformatorowej we wsi B. Zdaniem organu I instancji decyzja nie była obarczona żadną z wad ujętych w art. 156 k.p.a.
Od decyzji tej S. S. i K. S. złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponawiając argumenty zawarte we wniosku.
Decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] utrzymano w mocy tę decyzję uzasadniając ją tym, że inwestor uzyskał jedynie zatwierdzenie planu realizacyjnego linii średniego i niskiego napięcia oraz stacji transformatorowej we wsi B. Nie jest to decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, przy otrzymaniu której inwestor jest zobowiązany wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dlatego też nie uwzględniono zarzutów zgłoszonych we wniosku, a skoro kwestionowana decyzja z 1974 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 k.p.a., należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody.
M. S., działając w imieniu swoich synów S. S. i K. S., złożyła skargę na tę decyzję, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach i podkreślając, że od 30 lat właściciele działki ponoszą koszty związane z podatkami, nie mogąc uprawiać ziemi pod urządzeniami, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach.
Sprawa niniejsza na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, gdyż zgodnie z treścią tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i przepisów regulujących postępowanie dowodowe, na skutek czego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu 1 instancji nie odpowiadają prawu.
Należy wskazać, że wniosek, który dał początek postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] grudnia 1973 r., nr [...] r. nie zawierał żądania stwierdzenia jej nieważności, lecz żądanie stwierdzenia utraty ważności tej decyzji w oparciu o § 34 wspomnianego na wstępie rozporządzenia. Przepis ten zaś stanowi o utracie ważności decyzji, nie na skutek wad określonych w przepisach dotyczących postępowania nadzorczego, lecz na skutek zaistnienia przesłanek zawartych w treści tego przepisu. Utrata ważności decyzji administracyjnej powoduje bowiem jej wygaśnięcie, tryb zaś stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej jest regulowany przez art. 162 k.p.a. Chodzi więc o dwie zupełnie odmienne konstrukcje prawne, dla zastosowania których właściwe są różne tryby postępowania, inne też organy administracyjne uzyskują właściwość do załatwienia sprawy.
Po otrzymaniu wniosku organ był zatem zobowiązany do przeprowadzenia jego analizy, a w razie wątpliwości co do treści wniosku, winien ustalić rzeczywiste jego znaczenie, pytając o to stronę, następnie organ winien ustalić właściwość do załatwienia sprawy i nadać wnioskowi stosowny bieg. Ta wstępna faza postępowania została całkowicie pominięta przez organ I instancji, skutkiem czego sprawie nadano - w świetle treści wniosku - niewłaściwy bieg, wszczynając postępowanie nadzorcze. Naruszono więc zasady zawarte w art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 19 k.p.a. Już z tego powodu decyzja zasługuje na uchylenie.
Prowadząc postępowanie organy obu instancji dopuściły się też do naruszeń procedury w zakresie gromadzenia dowodów. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało zaś przeprowadzone w sposób określony przez art. 7 i 77 k.p.a. Materiał zgromadzony w aktach sprawy przez organ administracji nie jest wystarczający do prowadzenia sprawy w którymkolwiek z wymienionych wyżej trybów. Wynika to wprost z treści uzasadnienia (str.3) decyzji Wojewody. Opiera się ona bowiem na decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a nie na treści tego planu, którego do akt sprawy nie załączono. W istocie zatem przedmiotem badania organ nadzoru uczynił formalną część decyzji pozbawioną treści materialnej, która winna być zawarta w zatwierdzanym tą decyzją planie stanowiącym integralną część decyzji zatwierdzającej.
Uchybienie to rzutuje w sposób zasadniczy na możliwość oceny decyzji, która była przedmiotem badania organu nadzoru, a tym bardziej wypowiadania stanowczych sądów co do ważności tej decyzji. Nie można bowiem w oparciu o treść tej decyzji określić położenia kwestionowanych urządzeń energetycznych, a przede wszystkim stwierdzić czy są one położone na gruncie skarżących. Nie wskazano też żadnych dowodów uzasadniających następstwo prawne po [...] Przedsiębiorstwie Elektryfikacji i Zaopatrzenia Rolnictwa i Wsi w Wodę "[...]" w K., które było adresatem decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Nie wiadomo przeto czy w sprawie występują strony legitymujące się interesem prawnym. Nie dołączono do akt planu zagospodarowania przestrzennego, ani nawet nie wskazano, czy taki plan był i obejmował nieruchomości objęte decyzją zatwierdzającą, a jego ewentualne sporządzenie było w tym przypadku konieczne (§ 22 rozporządzenia).
Tymczasem, podejmując postępowanie nadzorcze organ ma nie tylko ustosunkować się do zarzutów skarżącego. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji, organ po wyjaśnieniu zgłoszonych uwag powinien -zgodnie z zasadą oficjalności - poczynić własne ustalenia eliminujące możliwość istnienia innych wad badanej decyzji. Wówczas dopiero można przyjąć, że nie tylko zarzuty zgłoszone przez strony nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ale i że decyzja nie zawiera innych wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Przejście przez organ nadzorczy obok ewentualnych innych wad decyzji narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania do organów Państwa. Skoro jednak organ nie badał materialnej treści decyzji, to i wniosek, iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. nie jest uprawniony. Plan ten rzeczywiście nie stanowi podstawy do rozpoczęcia inwestycji, gdyż można było ją rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia budowlanego (art. 36 prawa budowlanego z 1961 r.).
Z akt nie wynika czy takie pozwolenie było wydawane i, czy wywierało skutek, który zamierza znieść wnioskodawca. Po ustaleniu treści wniosku, z uwzględnieniem art. 9 k.p.a., organ winien zatem poczynić ustalenia co dalszego trybu działania i właściwości rzeczowej.
Wady powyższe uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji, gdyż uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno decyzję organu II instancji, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.