Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 20 stycznia 1999 r., IV SA 36/97

Teza

Przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ nakłada na aktualnego właściciela obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego można się zwolnić tylko wskazując, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 14.10.1996 r. Prezydent Miasta W., na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, a także art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15.10.1948 r., złożonego przez Janinę R., Annę K. i Elżbietę K. oraz wniosku z dnia 15 lutego 1949 r. złożonego przez Władysławę B. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego dawnym nr hip. 292 i nr hip. 293 położonego w W. przy ul. C., orzekł o odmowie Janinie R., Annie K., Elżbiecie R., Romanowi O., Jerzemu B., Zenonowi B. i Tomaszowi S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. C. o pow. 5.390,138 m2, stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr 11 o pow. 43,297 m2.

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/. Z dniem 21.11.1945 r. przeszła ona na własność gminy m. W., a od 1950 r. - z chwilą likwidacji gmin - na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt stał się z dniem 27.05.1990 r. własnością Gminy W., co potwierdził Wojewoda decyzją wydaną w dniu 14.06.1992 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195/ grunt przedmiotowej nieruchomości stał się własnością Gminy W. Z akt administracyjnych wynika, że w datach podanych na wstępie Janina R., Anna K., Elżbieta K. oraz Władysława B. złożyły wnioski w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu.

Prezydium Rady Narodowej m. W. orzeczeniem administracyjnym z dnia 4 stycznia 1951 r. odmówiło przyznania własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. C. o nr hip. 292 i 293.

W wyniku rozpoznania wniosku - decyzją z dnia 30 września 1992 r. - Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność wyżej wskazanego orzeczenia administracyjnego.

Rozpatrując w związku z tym wnioski z dnia 15.10.1948 r. i 15.02.1949 r. w trybie art. 7 ust. 1 i 2 tego dekretu ustalono, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia 26.07.1990 r. spadek po zmarłej Władysławie B. odziedziczyli z mocy ustawy synowie: Roman O., Zenon B., Jerzy B. - po 1/4 części każdy oraz wnuki: Tomasz S. i Elżbieta E. - po 1/8 części. Z kolei na mocy postanowienia Sądu Rejonowego m. W. z dnia 4 lipca 1995 r. - spadek po zmarłej Elżbiecie K. z mocy ustawy odziedziczyła siostra Anna K. - w całości.

Odnosząc się do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji zawartych w art. 7 ust. 1 i 2 powołanego dekretu zwrócono uwagę, że zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady W. z dnia 9 lutego 1993 r. teren, którego część stanowi grunt przedmiotowej nieruchomości, przeznaczony został pod zieleń parkową i podniesienie standardu zagospodarowania przestrzennego Parku. Z racji położenia gruntu na obszarze chronionego układu terenów z jednoczesnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych nie da się pogodzić z korzystaniem z niego przez dawnych właścicieli i ich następców. Uznać przeto należy, że brak jest - w świetle art. 7 ust. 2 powołanego dekretu - podstaw do uwzględnienia żądania.

Rozpoznając odwołania Jerzego S. - pełnomocnika Anny K. oraz Janiny R. i Romana O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 3.12.1996 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W motywach decyzji w pełni zaaprobowano argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

We wniesionej skardze pełnomocnik Anny K. - żądając uchylenia zaskarżonych decyzji - wniósł alternatywnie bądź o przyznanie wyżej wymienionej odszkodowania za grunt, bądź wydzielenia adekwatnej działki o pow. 5.390,138 m2.

Z kolei Roman O. - działający we własnym imieniu i spadkobierców pozostałych po Władysławie B. - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż organy obu instancji nie brały pod uwagę możliwości fizycznego wyodrębnienia nieruchomości.

Zasadniczą też rzeczą jest kwestia planu zabudowy, która winna być rozpatrywana w okresie złożenia przedmiotowych wniosków z dnia 15.10.1948 r. oraz 15.2.1949 r. Zdaniem skarżącego Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego nie jest planem zabudowy w rozumieniu przepisów powołanego dekretu.

Zwrócono też uwagę na potrzebę przeprowadzenia wnikliwego postępowania z udziałem stron z jednoczesnym rozważeniem przeprowadzenia wizji lokalnej celem ustalenia zamiaru skarżących co do korzystania z tej nieruchomości.

Z kolei Wanda R. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji - zażądała przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. C. Wskazała, że powinno się sprawę rozstrzygnąć z uwzględnieniem nie tylko stanu prawnego wynikającego z treści dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ale i ówczesnej koncepcji przeznaczenia terenu.

Alternatywnie skarżąca zaproponowała - gdyby istniał brak możliwości spełnienia pierwszej propozycji - wypłacenie odszkodowania.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skarg podnosząc argumenty zbieżne z treścią zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wniesione skargi należy uznać za uzasadnione.

W złożonych skargach słusznie zwraca się uwagę, że przeprowadzone postępowanie administracyjne narusza normę art. 77 Kpa. Z mocy tego przepisu organ administracji państwowej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygnięcie - zgodnie z art. 7 Kpa - winno zaś należycie uwzględniać nie tylko interes społeczny, lecz także słuszny interes obywateli.

Ze skarg, a w szczególności z argumentacji podniesionej przez Romana O. wynika, że organy administracji przeprowadzając postępowanie nie dały stronom możliwości przedstawienia swoich argumentów co do zagospodarowania nieruchomości, gdyż zasadniczą kwestią jest zagadnienie pogodzenia możliwości propozycji stron w zakresie korzystania z nieruchomości z planem zagospodarowania działki.

Jako dowód zaś należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny /art. 75 par. 1 Kpa/. Przyjęte sformułowanie "w szczególności" oznacza, że nie jest to zamknięte wyliczenie środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu administracyjnym, a wyliczenie przykładowe. Obowiązek zaś przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na strony. Ciężar dowodu na mocy art. 77 Kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona bowiem przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić /vide wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., II SA 318/85 - GAP 1986 nr 9 str. 46 oraz w - B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 421/.

Przytoczenie powyższych konstatacji znajduje uzasadnienie w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, z którego treści wynika, że "gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Aby to jednak ustalić, należy umożliwić skarżącym - w trybie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - wypowiedzenie się co do ich zamiaru przeznaczenia gruntu.

Nie zwalnia bynajmniej z tego obowiązku ustalenie, że z wypisu i wyrysu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady W. z dnia 9 lutego 1993 r. /Dz.Urz. Woj. Warszawskiego Nr 3/ wynika, iż teren, którego część stanowi grunt przedmiotowej nieruchomości, przeznaczony został pod zieleń parkową z jednoczesnym zakazem lokalizacji obiektów kubaturowych. Trudno więc uznać za poprawną konstatację - bez poznania woli stron co do zamiaru przeznaczenia gruntu - że realizacja celu publicznego nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych.

Środkiem służącym do urzeczywistnienia prawdy materialnej może być przeprowadzenie rozprawy, która - zgodnie z art. 89 Kpa - powinna być przeprowadzona, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Wreszcie - jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji państwowej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę /art. 86 Kpa/.

Wskazania - w zakresie uzyskania stanowiska stron co do sposobu korzystania z gruntu przez dawnych właścicieli lub ich następców prawnych - mają o tyle istotne znaczenie, że w kontekście ich treści należy ustalić, czy istnieją podstawy do uwzględnienia żądania w świetle art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. W motywach rozstrzygnięcia należy ustalić, czy zamiary skarżących odnośnie zagospodarowania przedmiotowego gruntu dadzą się pogodzić z treścią aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba bowiem wskazać, że przepis ten nakłada na aktualnego właściciela obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, z którego można się zwolnić tylko wskazując, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela.

Aby jednak to uczynić należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie administracyjne w zakresie wyżej wskazanym.

W tej więc sytuacji w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.