Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 20.1.1997 r. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosków Wandy G. i innych o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 9.2.1956 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. oraz utrzymującej to orzeczenie decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z 1.6.1956 r. - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
W uzasadnieniu swego stanowiska organ administracji podniósł, iż nie zachowały się oryginalne akta wywłaszczeniowe sprawy, a przesłane dokumenty są kopiami, nadesłanymi przez Archiwum Państwowe w P. oraz przez PTTK, wykonanymi z dokumentów będących w ich posiadaniu. Ten brak dokumentacji powoduje, że ustalając, iż nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, oparł się na kopii zachowanych dokumentów, w tym na piśmie Polskiego Towarzystwa Turystyczno-Krajoznawczego - Zarząd Urządzeń Turystycznych w P., skierowanym do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - Działu Inwestycji w W. /za pośrednictwem Komitetu do Spraw Turystyki/ z prośbą o udzielenie zezwolenia na nabycie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji planów gospodarczych nieruchomości położonej w P., z przeznaczeniem na budowę Domu Turysty, i pozwoleniu przewodniczącego PKPG z 15.10.1954 r. udzielonym PTTK-ZUT w P. na nabycie tej nieruchomości, oraz opinii Prezydium WRN w P. z 15.9.1954 r. poprzedzającej to zezwolenie, w której wyrażono pogląd, że budowa Domu Turysty w P. jest niezbędna z uwagi na wzrastający ruch turystyczny. Wskazano, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. było możliwe w razie spełnienia następujących przesłanek:
1/ nieruchomość lub jej część musiała być niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych /art. 1 /, 2/ prawo nabycia nieruchomości na podstawie przepisów powołanego dekretu /a więc również w drodze wywłaszczenia/ przysługiwało wykonawcom planów gospodarczych /art. 2/, 3/ wykonawca planu gospodarczego musiał uzyskać zezwolenie przewodniczącego PKPG; zezwolenie takie było wydawane w razie uznania, że nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że były przewidziane środki na jej pokrycie /art. 5 ust. 1 /, 4/ zezwolenie przewodniczącego PKPG musiało być poprzedzone opinią prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej; opinia taka powinna była zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości było niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych, oraz powinna była uwzględniać zarówno potrzeby takiego wykonawcy, jak i uzasadnione interesy ogólnospołeczne /art. 5 ust. 1 i 2/, zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanego dekretu wykonawca narodowego planu gospodarczego, który uzyskał zezwolenie przewodniczącego PKPG, był obowiązany wezwać właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 tego dekretu.
W ocenie organu administracji przesłanki te zostały spełnione. Chodzi tu bowiem o niezbędność nieruchomości dla realizacji planu, istotne jest zatem to, czy cele, dla których nieruchomość miała być nabyta /tu: wywłaszczona/, wynikały z narodowych planów gospodarczych. Dokonanie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie po upływie 40 lat jest niezwykle utrudnione, a nawet niemożliwe z uwagi na brak akt wywłaszczeniowych, na co wskazują powołane wyżej pisma.
Rozważając, czy Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze było wykonawcą narodowych planów gospodarczych w rozumieniu przepisu art. 2 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., organ administracji przeprowadził następujący wywód: "W przepisie tym wymieniono m.in. stowarzyszenia wyższej użyteczności /art. 2 pkt 4 dekretu/, w czasie zaś postępowania wywłaszczeniowego PTTK nie było jeszcze takim stowarzyszeniem /okoliczność ta została podniesiona przez pełnomocnika wnioskodawców na rozprawie administracyjnej z 25.2.1994 r./. Za możliwością uznania PTTK za wykonawcę planu przemawia wszakże okoliczność, że wyliczenie zamieszczone w powołanym art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. nie jest wyczerpujące, ale przykładowe, o czym świadczy sformułowanie "a w szczególności". Za taką wykładnią przemawia też argument, że w pierwotnym brzmieniu przepisu art. 2 /Dz.U. 1949 nr 27 poz. 197/ omawiane wyliczenie było bez wątpienia wyczerpujące, skoro użyto tam sformułowania "a mianowicie".
Ponadto organ administracji podniósł, "że to w istocie przewodniczący PKPG decydował zarówno o tym, czy jednostka ubiegająca się o nabycie nieruchomości była wykonawcą planu, jak i o tym, czy nieruchomość była niezbędna dla realizacji planu. Natomiast z punktu widzenia przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przedmiotem oceny nie jest zezwolenie przewodniczącego PKPG, ale decyzja wywłaszczeniowa. Podkreślić w związku z tym należy, że ani organy administracyjne orzekające o wywłaszczeniu nieruchomości, ani obecnie prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie były i nie są obecnie uprawnione do dokonywania w tym zakresie samodzielnych ustaleń. Nie można zatem decyzji /orzeczeniu/ - zgodnej ze wspomnianym zezwoleniem - postawić ani zarzutu braku podstawy prawnej, ani rażącego naruszenia prawa".
Skargę na powyższą decyzję wniosły Wanda G. i Jadwiga Ł., zarzucając naruszenie art. 77 Kpa oraz błędną interpretację art. 16 par. 1 Kpa, a ponadto błędną wykładnię przepisów dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w szczególności przez przyjęcie, że Komisja Planowania Gospodarczego sanuje obiektywną zbędność danej nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego oraz fakt nieujęcia jej w tym planie. Skarżące zarzucają, że wywłaszczenie nieruchomości nie miało nic wspólnego z realizacją narodowych planów gospodarczych, gdyż w sprawie ani organ administracji, ani strona zainteresowana nie przedłożyły stosownych dokumentów. W skardze Wandy G. podniesiono ponadto zarzut naruszenia art. 2 przez przyjęcie, że nie mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości na rzecz PTTK, które nie było stowarzyszeniem wyższej użyteczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niewątpliwie brak zachowanych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej, nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza w tych przypadkach, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia z uwagi na brak akt postępowania potwierdzić ani wykluczyć nie można. Kontrolowana w trybie art. 156 par. 1 Kpa decyzja wskazuje, że nieruchomość nie objęta jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a zatem jej wydanie wymagało odniesienia się do określonych zamierzeń objętych gospodarką planową. Z ustaleń poczynionych przez organ administracji wynika, że brak w Archiwum Miasta P. akt dotyczących tej problematyki i, o czym była mowa uprzednio, nie ma akt postępowania wywłaszczeniowego. W tych okolicznościach w ocenie sądu administracyjnego organ administracji mógł oprzeć się na dowodach pośrednich w zakresie dotyczącym realizacji narodowych planów gospodarczych i niezbędności na ten cel przedmiotowej nieruchomości.
Nie można w związku z tym podzielić zarzutów skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 77 Kpa. Przeciwnie - obracając się w kręgu dostępnych obecnie dowodów, organ administracji dokonał jego wszechstronnej oceny i ustaleń stanu faktycznego. Zwrócić należy uwagę, że zachowane dokumenty, w tym opinia zawarta w piśmie Prezydium WRN w P. z 15.9.1954 r. poprzedzająca wydanie zezwolenia przez przewodniczącego PKPG, powołują się na niezbędność nieruchomości dla budowy obiektu o charakterze hotelarsko-turystycznym, wyraźnie wskazują, że polityka gospodarcza miasta była nakierowana na powiększenie bazy hotelowej, co implikuje, że plany społeczno-gospodarcze ukierunkowały rozwój tej dziedziny gospodarki w tym czasie, zwłaszcza gdy się zważy, że P. w okresie questionis reaktywował działalność wystawienniczą zapoczątkowaną w latach międzywojennych. Stwierdzić natomiast należy, że badana decyzja nie wymienia, iż dla realizacji takiego celu nie było możliwe pozyskanie innej nieruchomości, w tym stanowiącej własność Skarbu Państwa.
Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu administracji, iż przedmiotem postępowania nadzorczego nie było zezwolenie przewodniczącego PKPG wydane w trybie art. 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, jednak legalność tego zezwolenia jako niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu podlegała ocenie organu w tym postępowaniu. Jest rzeczą oczywistą, iż nie podlega kontroli celowość i słuszność treści tego zezwolenia, lecz dla oceny prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego organ administracji kontrolując legalność decyzji o wywłaszczeniu był uprawniony do oceny zgodności z prawem tego zezwolenia. W szczególności istotne było ustalenie, czy zezwolenie to, które w istocie wykreowało podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, skierowane zostało do jednostki, o jakiej mowa w art. 2 tego dekretu.
Rację ma organ administracji, wskazując w swych wywodach, iż katalog podmiotów wymienionych w tym przepisie nie został zamknięty przez użycie przed wyliczeniem zwrotu "w szczególności". Oznacza to, że uprawnionymi do ubiegania się o zezwolenie na nabycie nieruchomości /art. 5 dekretu/, a następnie o wywłaszczenie /art. 17/ mogły być inne kategorie podmiotów, nie wymienione w pkt 1-4 tego przepisu.
Omawiany przepis wymienia stowarzyszenia jako kategorię podmiotów, które mogą być wykonawcami narodowych planów gospodarczych, jednak wyraźnie ogranicza je do stowarzyszeń wyższej użyteczności. Uregulowania tego nie można rozpatrywać w oderwaniu od obowiązujących w tym czasie przepisów rozporządzenia prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 1932 r. - Prawo o stowarzyszeniach /Dz.U. nr 94 poz. 308 ze zm./, które generalnie w art. 1 określało, iż stowarzyszenia są zrzeszeniami tworzonymi w celach niezarobkowych. Ustawa ta jednak w rozdz. IV przewidziała odrębny status dla stowarzyszeń wyższej użyteczności, tj. takich, których rozwój i działanie było szczególnie użyteczne dla interesu państwa. Powołaniu tych stowarzyszeń towarzyszyło wydanie określonego aktu administracyjnego, a ich działanie poddane było takiej ingerencji. Stowarzyszenia te posiadały osobowość prawną i mogły bez ograniczeń nabywać majątek ruchomy i nieruchomy.
Zestawienie treści omawianej ustawy, która tylko stowarzyszenia wyższej użyteczności wyposażyła w osobowość prawną i równocześnie poddała je szczególnemu reżimowi w zakresie ingerencji organów administracji państwowej i przypisała im szczególne znaczenie w działalności dla realizacji celów państwa, w zestawieniu z treścią art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. prowadzi do wniosku, iż celem ustawodawcy było ograniczenie potencjalnych wykonawców narodowych planów gospodarczych tylko do stowarzyszeń wyższej użyteczności, gdyż im obowiązujące przepisy przyznawały szczególny status. Te stowarzyszenia, w przeciwieństwie do zwykłych, prowadziły w myśl ustawy działalność szczególnie ważną dla interesów państwa, one zatem mogły mieć przymiot wykonawców narodowych planów gospodarczych w rozumieniu dekretu.
Nie można w związku z tym podzielić stanowiska strony przeciwnej, iż również inne stowarzyszenia mogły na podstawie dekretu uzyskiwać od przewodniczącego PKPG zezwolenia na nabywanie nieruchomości /art. 5 dekretu/, a następnie skutecznie wszczynać postępowanie wywłaszczeniowe /art. 17 dekretu/.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił, iż w dacie prowadzenia postępowania o wywłaszczenie Polskie Towarzystwo Turystyczno-Krajoznawcze nie było stowarzyszeniem wyższej użyteczności, a jeśli tak, to nie mogło skutecznie występować z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, jak też na jego rzecz nie mogło być udzielone zezwolenie na nabycie nieruchomości przez przewodniczącego PKPG. Prowadziłoby to do wniosku, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na rzecz nieuprawnionego w świetle art. 2 dekretu podmiotu. W aspekcie naruszenia tego przepisu winna zatem być oceniona legalność badanej decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium WRN w P. z 1.6.1956 r.
Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich interpretację pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i dlatego w uwzględnieniu skargi na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało uchylić zaskarżoną decyzję - co też sąd uczynił.