Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, tj. Przedsiębiorstwa [...] w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2002 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] listopada 1999 r. w przedmiocie wymierzenia Przedsiębiorstwu [...] w L. kary dobowej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z Bazy Autobusowej w L. przy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Motywując rozstrzygniecie Główny Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, iż rozpatrując sprawę ponownie nie stwierdził podstaw do uznania, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W., zwanego dalej Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, z dnia [...] listopada 1999 r. rażąco narusza prawo.
Orzeczeniu temu nie można bowiem zarzucić przekroczenia w jakimkolwiek zakresie ram wyznaczonych przez art.l 10 ust.l pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity: Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz.196 z późn.zm.), na której to podstawie skarżącemu prawidłowo wymierzono karę dobową za przekroczenie dopuszczalnego poziomu emisji hałasu w porze nocnej. Poziom ten został określony decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r. a jego przekroczenie przez skarżącego jednoznacznie wykazały pomiary wykonane w dniu 21 września 1999 r.
Odnosząc się do zarzutów formułowanych przez skarżącego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż zaniechanie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska skontrolowania prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r. nie było naruszeniem prawa. Prawidłowo bowiem Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ograniczył się do zbadania, czy orzeczenie z dnia [...] czerwca 1999 r. jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym a stwierdziwszy, iż tak jest w istocie, uznał, iż orzeczenie to jest dla niego wiążące. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie był zatem upoważniony do weryfikowania ustaleń, które poczynił Prezydent Miasta L. a które kwestionuje skarżący (np. prawidłowości zakwalifikowania terenów, na których znajduje się baza autobusowa skarżącego). Sam fakt zgłaszania przez skarżącego daleko idących zastrzeżeń wobec decyzji Prezydenta Miasta L. nie dawał podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary ani, odmiennie niż wywodzi skarżący, nie zobowiązywał organwdo podejmowania działań, o których mowa w art.16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz.982 z późn.zm.).
Przepis ten skarżący zinterpretował zresztą niezgodnie z rzeczywistym celem, jakiemu ma on służyć, a którym jest wyłącznie upoważnienie organów Inspekcji Ochrony Środowiska do żądania od organów administracji publicznej udzielenia informacji lub udostępnienia dokumentów i danych związanych z ochroną środowiska. Nie wynika stąd ani obowiązek ani prawo organów Inspekcji Ochrony Środowiska do kontrolowania wszystkich decyzji z zakresu ochrony środowiska wydawanych przez inne organy administracji.
W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rozpatrzenie wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nie jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny - Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu skargi Przedsiębiorstwa [...] w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] grudnia 1999 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska. Skoro bowiem kwestia dopuszczalnego poziomu hałasu, jaki skarżący może emitować do środowiska, jest uregulowana orzeczeniem administracyjnym, które w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym (właśnie decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r.) i jednocześnie wiąże także Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, to z punktu widzenia toczącego się postępowania nadzorczego wspomniane postępowanie sądowoadministracyjne nie rozstrzyga w tym zakresie żadnego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art.97§l pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania nadzorczego byłoby tym samym nieuzasadnione.
W skardze na powyższe orzeczenie Przedsiębiorstwa [...] w L. podtrzymało dotychczas prezentowaną argumentację, iż orzeczenie Inspektora Wojewódzkiego rażąco narusza prawo.
W ocenie skarżącego Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska rozstrzygał bowiem w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta L., która sama rażąco narusza przepisy prawa, a także uwzględnił wyniki pomiarów hałasu na nieruchomości skarżącego, których również dokonano z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, wbrew żądaniu skarżącego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie zawiesił postępowania w sprawie nałożenia kary do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, w którym miano ocenić legalność decyzji Prezydenta Miasta L. ani nie uznał tego żądania za wniosek dowodowy.
Rozwijając argumentację skarżący podniósł, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zobowiązany był, zgodnie z art.16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz.982 z późn.zm.) do sprawdzenia prawidłowości i zgodności z prawem decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta L.. Organ nie wykonał jednak tego obowiązku pomimo tego, iż sam wiedział o wadliwości tej decyzji a ponadto informował go o niej skarżący. W ocenie skarżącego w decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. Prezydent Miasta L. określił dopuszczalny poziom hałasu na 50 dB w porze dziennej i 40 dB w porze nocnej a powinien był ustalić ten poziom na 45 dB w porze nocnej i 55 dB w porze dziennej. Takie parametry przewiduje bowiem dla terenu, na którym znajduje się baza autobusowa skarżącego (teren strefy śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców ze zwartą zabudową mieszkaniową i koncentracją obiektów administracyjnych, handlowych i usługowych) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 66, poz.436).
W ocenie skarżącego zarówno Główny Inspektor Ochrony Środowiska, jak i Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska bezzasadnie zastosowali zasadę domniemania ważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r.
Z zarzutem powyższym łączy skarżący także bezzasadne nieuwzględnienie przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska jego wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji Prezydenta Miasta L. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wniosek o zawieszenie postępowania skarżący traktuje jako wniosek dowodowy, który należało uwzględnić stosownie do art.78§l k.p.a., a którego przedmiotem był dowód z orzeczenia sądowego.
W ocenie skarżącego przy kontrolowaniu poziomu natężenia hałasu emitowanego na terenie przez niego zajmowanym, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie dokonał pomiaru poziomu dźwięku A w środowisku w kilku punktach pomiarowych i nie wyznaczył na tej podstawie punktu, w którym równoważny poziom dźwięku A jest najwyższy. Wbrew literze par.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz.1138) dokonano wyłącznie pomiaru w jednym punkcie pomiarowym, co uniemożliwiło uzyskanie wiarygodnych wyników. Dokonany w ten sposób pomiar nie był reprezentatywny dla kontrolowanego źródła dźwięku, zważywszy na jego dużą powierzchnię, zmieniające się położenie oraz poziom elementarnych źródeł emisji hałasu. Sposób przeprowadzenia kontroli uniemożliwił ponadto ocenę tła akustycznego.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko w tych kwestiach, które poruszył skarżący i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia §4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar, organ stwierdził, iż karę za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu wymierza się na podstawie pomiaru poziomu dźwięku A w środowisku w punkcie pomiarowym, w którym jego poziom równoważny jest najwyższy, odrębnie dla pory dnia i dla pory nocy. W przypadku, gdy organ kontrolny wykonuje pomiary hałasu w kilku punktach pomiarowych, to karę wymierza się za pomiar hałasu w tym punkcie, w którym jego poziom równoważny jest najwyższy. W niniejszej sprawie natomiast Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wykonał pomiary hałasu tylko w jednym punkcie i stwierdziwszy w nim przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, prawidłowo wymierzył skarżącemu karę dobową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
I. O konieczności uchylenia decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca i [...] sierpnia 2002 r. przesądził fakt, iż wbrew art.7 i 77 k.p.a. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, orzekając w przedmiocie ważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1999 r., nie wyjaśnił w stopniu dostatecznym, czy badania poziomu hałasu, na podstawie których wymierzono skarżącemu karę, wykonano zgodnie z właściwymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszanie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz.1138), w tym w szczególności z jego art.4§l. Wyjaśnienie powyższego jest kwestią kluczową albowiem wykazanie, iż Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska orzekł na podstawie ustaleń faktycznych, których dokonano z rażącą obrazą prawa, stwarzałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie odniósł się do kwestii zgodności sposobu przeprowadzenia badań hałasu z wymaganiami rozporządzenia, pomimo tego, iż kwestię tę skarżący podniósł również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ocenę tego aspektu sprawy przedstawił zatem organ wyłącznie w decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz w odpowiedzi na skargę.
W ocenie Sądu gołosłownie stwierdza tam Główny Inspektor Ochrony Środowiska, iż w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary nie naruszono art.4 §1 rozporządzenia, stosownie do którego "Karą pieniężną za przemoczenie dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska, określonego decyzją właściwego organu, wymierza się na podstawie pomiaru poziomu dźwięku A w środowisku w punkcie pomiarowym, w którym jego poziom równoważny jest najwyższy, odrębnie dla pory dnia (od godz. 6n do godz. 22) i dla pory nocy (od godz. 22n0 do godz. 600). Zgodnie za stanowiskiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prawidłowe w świetle powyższego przepisu było wymierzenie kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu wyłącznie na podstawie wyników badań obejmujących jeden pomiar, w sytuacji gdy już ten pomiar wykazał przekroczenie wskazanego wyżej poziomu.
Gołosłowność tych twierdzeń wynika z tego, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie poparł ich żadnymi argumentami natury prawnej, do czego zobowiązywał go art.lO7§3 k.p.a. Należy podkreślić, iż organ nie dokonał wykładni art.4§l rozporządzenia, uwzględniającej zarówno wnioski wynikające z językowo - logicznej konstrukcji przepisu, jak i z celu regulacji. W szczególności natomiast organ winien był wyjaśnić, jakie argumenty prawne przemawiają za uznaniem, iż badania hałasu można ograniczyć do przeprowadzenia jednego tylko pomiaru, w sytuacji gdy literalne brzmienie art.4§l rozporządzenia dostarcza istotnych argumentów na rzecz tezy przeciwnej. Zważywszy bowiem, iż przepis nakazuje wymierzanie kary "na podstawie pomiaru poziomu dźwięku A w środowisku w punkcie pomiarowym, w którym jego poziom równoważny jest najwyższy", to zasadnie można by wywodzić, iż aby ustalić punkt pomiarowy, w którym równoważny poziom dźwięku A jest najwyższy, należy dokonać pomiarów w co najmniej kilku punktach pomiarowych.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie wykazał, co w istocie winno stanowić podstawę do wymierzenia kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż dopiero wyjaśnienie tej kwestii upoważniało organ do dokonania oceny, czy podstawa wymiaru kary dobowej za przekroczenie dopuszczalnej emisji hałasu, którą przyjął w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, odpowiadała, czy też nie odpowiadała kryteriom wskazanym w §4 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto należy zauważyć, iż w razie stwierdzenia, iż w sprawie doszło jednak do naruszenia art.4§l Główny Inspektor Ochrony Środowiska winien był rozważyć, czy skutki naruszenia uzasadniają uznanie go za rażące w rozumieniu art. 156§ 1 pkt 2 k.p.a. a zatem czy naruszenie przepisu rozporządzenia pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.
W świetle powyższego wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, iż ustalając podstawę wymiaru kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działał zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r., należy stwierdzić, nie przesądzając o trafności tego wniosku, iż nie został on przez organ uzasadniony.
Powyższe stanowi w ocenie Sądu naruszenie art.7 i 77 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie obu orzeczeń Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.
II. Nie ma natomiast racji skarżący, iż w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary dobowej Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska winien był skontrolować prawidłowość i legalność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r. Słusznie wywiódł bowiem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, iż skoro decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był tą decyzją związany i nie był upoważniony ani do badania jej zgodności z prawem ani tym bardziej nie mógł odmówić jej zastosowania. Trafnie zauważył także organ, iż upatrywanie podstawy do dokonywania wspomnianej przez skarżącego w art.16 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz.98'2 zpóźn.zm.) jest nadinterpretacjątego przepisu.
Nie było także podstaw do zawieszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na podstawie art.97§ 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie wymierzenia kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu do czasu zapadnięcia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie legalności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1999 r. Błędnie bowiem przyjmuje skarżący, iż zagadnienie legalności decyzji w kwestii dopuszczalnego poziomu hałasu, jaki mógł emitować skarżący, było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego niemożliwe było wydanie orzeczenia w przedmiocie kary. Z faktu, iż w dacie orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwestia ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu była rozstrzygnięta nie wyeliminowaną z obrotu prawnego ostateczną decyzją administracyjną, wynika, iż kwestia ta została ostatecznie wyjaśniona w stosownym postępowaniu administracyjnym i w tym zakresie nie zachodziła już konieczność wydawania żadnych rozstrzygnięć administracyjnych. Tym samym organ słusznie uznał, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki do orzeczenia w przedmiocie kary.
Oczywiście całkowicie chybiona jest argumentacja skarżącego, iż zgłoszone w toku postępowania przed Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art.97§l pkt 4 było wnioskiem o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci mającego zapaść w przyszłości orzeczenia sądowego stwierdzającego nieważność decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. Nawet jednak gdyby iść tokiem rozumowania skarżącego to należałoby uznać, iż przyjąć, iż taki wniosek dowodowy podlegał oddaleniu, jako nie mający znaczenia dla rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit.c oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w związku z art.97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271