Uzasadnienie
Decyzją nr 376/88 z dnia 6 maja 1988 r. Zastępca Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w W. zatwierdził plan realizacyjny budowy domu na nieruchomości przy ul. A. róg ul. Ż. i zezwolił Ludwikowi I. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego /1/2 bliźniaka/ z częścią gospodarczą. Na podstawie wydanego zezwolenia Ludwik I. przystąpił do budowy budynku mieszkalnego.
Pismem z dnia 7 lipca 1988 r. Kierownik tego Wydziału wystąpił do Architekta Miasta W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej własnej decyzji i w tym samym dniu decyzją nr 678/88, powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, zarządził wstrzymanie robót budowlanych na wymienionej na wstępie nieruchomości, prowadzonych na podstawie zezwolenia z dnia 6 maja 1988 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że budynek, usytuowany przy zachodniej granicy działki, znajduje się w niewłaściwej odległości od budynku realizowanego na sąsiedniej działce, przez co narusza przepis par. 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, i w związku z tym wystąpiono o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na budowę.
Decyzją z dnia 6 marca 1989 r. nr 273/89 Architekt Miasta W. stwierdził nieważność wymienionej na wstępie decyzji z dnia 6 maja 1988 r., stwierdzając w uzasadnieniu, że plan realizacyjny został sporządzony na nieaktualnym podkładzie geodezyjnym, gdyż nie zaznaczono na nim budynku mieszkalnego stanowiącego własność Witolda D., co stanowiło naruszenie par. 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Jako podstawą prawną decyzji powołano art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa.
Od obu tych decyzji Ludwik I. odwołał się do organu drugiej instancji.
Decyzją z dnia 6 marca 1989 r. nr 274/89 UAN/W/8382/Płd/137/89 Architekt Miasta W. utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 lipca 1988 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego w sprawie wstrzymania robót budowlanych, podzielając argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.
Od tej decyzji Ludwik I. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając organom naruszenie art. 7 Kpa przez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i pominięcie, że decyzja stwierdzająca nieważność zezwolenia na budowę była nieprawomocna, gdyż została zaskarżona do organu II instancji. Ponadto podał, że decyzje organów obu instancji nie zawierają uzasadnienie w rozumieniu art. 107 Kpa i nie wzięto pod uwagę, że wznoszony zgodnie z zezwoleniem budynek stanowi również własność jego żony. Wniósł również o dopuszczenie dowodu z akt sprawy sądowej II C 245/89 Sądu Rejonowego, w której Witold D. uzyskał zabezpieczenie powództwa "zakazującego przygotowania i rozpoczęcia budowy, a zażalenie skarżącego nie zostało rozpoznane w chwili złożenia skargi, a także z akt sprawy I SA 186/89, w której skarżący złożył skargę na decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Miasta W. w sprawie odmowy przedłużenia terminu zabudowy działki oraz w sprawie rozwiązania umowy notarialnej jej wieczystego użytkowania.
W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 1991 r. skarżący uzupełnił powyższe zarzuty skargi, podając, że decyzją z dnia 11 maja 1990 r. nr UA-4/PI-053-K-270/90/A Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa uchylił decyzję z dnia 6 marca 1989 r. o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę i przekazał sprawę Architektowi Miasta W. do ponownego rozpoznania. Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że organ pierwszej instancji jako podstawę stwierdzenia nieważności błędnie powołał art. 156 par. 1 pkt 7 Kpa zamiast art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zdaniem więc skarżącego, do czasu rozpoznania sprawy prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja ta jest nadal ważna. Skarżący zarzucił dodatkowo, że organy obu instancji nieprawidłowo powołały się na art. 36 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie bowiem z tym przepisem można wstrzymać roboty budowlane jedynie wówczas, gdy są one wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiórki albo w sposób mogący spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, zagrożenie środowiska albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu rozbiórki. Zdaniem skarżącego, żadna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpiła. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Słuszny jest pogląd zawarty w piśmie procesowym skarżącego, że organy administracji obu instancji nie ustaliły występowania przesłanek określonych w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, choć orzekły wstrzymanie robót budowlanych na podstawie tego przepisu. Przesłanki takie zresztą w niniejszej sprawie nie występują, skarżący bowiem kontynuował roboty budowlane na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę z dnia 6 maja 1988 r. i brak jest stwierdzeń, że naruszył warunki określone w tym pozwoleniu. Sama wadliwość pozwolenia na budowę, w szczególności jego sprzeczność z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 prawa budowlanego. Wadliwość pozwolenia na budowę bowiem nie jest objęta hipotezą tych przepisów.
Nie zmienia sytuacji okoliczność, że organ, który wydał decyzję zawierającą pozwolenie na budowę, wystąpił z wnioskiem do organu wyższego stopnia o stwierdzenie jej nieważności. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest równoznaczne ze wzruszeniem w tym trybie decyzji, co oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nadal obowiązuje. Dopiero stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę może uzasadniać wydanie decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 prawa budowlanego. Chodzi tu przy tym o sytuację, gdy decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest ostateczna. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje, ponieważ Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 11 maja 1990 r. uchylił decyzję organu stopnia wojewódzkiego o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę z dnia 6 maja 1988 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W takiej sytuacji należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji o wstrzymaniu robót budowlanych zostały wydane z naruszeniem art. 36 ust. 1 prawa budowlanego, to zaś uzasadniało ich uchylenie stosownie do art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.
W razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organowi administracji przysługują środki mające na celu zapobieżenie wykonaniu decyzji wadliwej. Organ administracji mianowicie może na podstawie art. 159 par. 1 Kpa wstrzymać wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad stanowiących przyczynę stwierdzenia nieważności. Dotyczy to także decyzji zawierającej pozwolenie na budowę. O wstrzymaniu orzeka organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, wydając postanowienie. W rozpatrywanej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności był - stosownie do art. 157 par. 1 Kpa - organ stopnia wojewódzkiego, orzekał zaś o wstrzymaniu robót budowlanych organ stopnia podstawowego, i to w formie decyzji. Nie było to więc rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 159 par. 1 Kpa.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 1989 r. wynika, że została wydana decyzja o rozwiązaniu umowy wieczystego użytkowania i odebraniu skarżącemu i jego żonie gruntu oddanego im w wieczyste użytkowanie. Oznacza to, że skarżący i jego żona utracili prawo do terenu, na którym realizowana jest sporna zabudowa, gdy tymczasem prawo do dysponowania nieruchomością stanowi niezbędną przesłankę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego.
Utrata prawa do dysponowania nieruchomością po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie powoduje utraty ważności tego pozwolenia na budowę i nie uzasadnia wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 prawa budowlanego. Utrata prawa do gruntu bowiem nie należy do żadnej z kategorii przyczyn powodujących utratę ważności wydanego pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 32 ust. 1 prawa budowlanego. Nie stanowi również przyczyny uzasadniającej wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy. Utrata zatem przez skarżącego prawa do terenu nie mogła również, w świetle powyższych rozważań, być podstawą wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych.
Orzeczenie o kosztach jest zgodne z art. 208 Kpa.