Wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2004 r., IV SA 372/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

w dniu 21 lipca 2004 r.

Sprawa

sprawy ze skargi E. G. i G.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku złożenia inwentaryzacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. oddala skargę G. G. III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędziowie NSA Anna Żak (spr.), WSA Izabela Ostrowska
Aldona Kieler-Kowalska protokolant

Uzasadnienie

7/IV S.A. 372/03

Uzasadnienie

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. nr [...], w oparciu o art.138 par.l pkt.2 kpa, art. 51 ust.l pkt.2 i art.51 ust.4 kpa. po rozpatrzeniu odwołania E. G., A. S., W. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2002r. nakładającą na E. G. obowiązek złożenia inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej wykonanego wjazdu na własną posesję oraz opinii z Urzędu Gminy w [...], uchylił zaskarżoną decyzję i zobowiązał E. G. do:

• wykonania inwentaryzacji geodezyjnej wjazdu na własną posesję z ul. [...] w [...] zawierającą domiary do granic sąsiednich nieruchomości oraz do budynku mieszkalnego należącego do A. S. z uwzględnieniem rzędnych wysokościowych,
• sporządzenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, ekspertyzę techniczną prawidłowości tych robót,
• uzyskania opinii z Urzędu Gminy [...], czy przedmiotowy wjazd jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oraz czy nie koliduje z planami zarządcy drogi, w terminie do 11 kwietnia 2003r.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor E. G. wykonał wjazd na własną nieruchomość położoną w [...] naruszając art.28 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji pozwalającej na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia i upływie czasu zastrzeżonego dla organów administracji architektoniczno- budowlanej do czasu ewentualnego zgłoszenia zastrzeżeń o ile art. 29 i 30 w/w ustawy nie stanowią inaczej. Inwestor utwardził wjazd na posesję. Tego typu przekształcenie powierzchni gruntu polegające na utwardzeniu wjazdu powoduje określone trwałe lub nietrwałe przekształcenie na gruncie. W myśl art. 3 pkt.9 Prawa budowlanego z 1994r. utwardzenie wjazdu należy potraktować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Inwestor nie dopełnił jednak obowiązku wynikającego z przepisów tej ustawy, ponieważ dołączone do akt zgłoszenie dotyczyło budowy ogrodzenia, a nie robót budowlanych polegających na utwardzeniu wjazdu.

Do przeprowadzonych przez niego robót budowlanych ma zastosowanie art.51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W stosunku do robót już wykonanych organ nadzoru wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ stwierdzi taką możliwość wówczas w decyzji wydanej na podst.art.51 ust.l pkt. w/w ustawy określa czynności, które powinien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określa termin ich wykonania. Organ nadzoru I instancji nakazując wykonanie określonych czynności stwierdził, że dane roboty można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest wykonanie wymienionych w decyzji dokumentacji. Pozwoli ona ocenić czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami. Ponieważ organ I instancji wskazał błędną podstawę swej decyzji - art.51 pkt.l i 2 ustawy Prawo budowlane i nie powołał ust.4 tego przepisu - organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie na podst. art. 138 par.l pkt.2 kpa.

W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego E.G. i G.G. wnieśli o stwierdzenie " nieistnienia obowiązku nałożonego w decyzji" podnosząc, że wykonali bramę wjazdową na teren własnej posesji sadowiąc ją w betonie, na podstawie zgłoszenia jej budowy i braku sprzeciwu organu. Organ odwoławczy nie wskazał, mimo że powołał przepis art.29 i art.30 Prawa budowlanego, normy z której wynikałby obowiązek zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Odnośnie dojazdu poza bramą został on utwardzony na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 15.10.2001r i 5.02.2002r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając dodatkowo, że E.G. w 2001 r. wykonał roboty budowlane polegające na budowie wjazdu na posesję z ul. [...] w [...] - podniósł teren poprzez dokonanie podsypki gruntowej o grubości około 40 cm. a następnie utwardził teren betonem. Wskazał że roboty budowlane wykonane przez inwestora nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie zostały wymienione w art. 29 i 30 Prawa budowlanego z 1994r.

Na rozprawie przed Sądem G.G. działając także jako pełnomocnik E.G. wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością syna E.G. natomiast on dzierżawi tę nieruchomość od syna i z tego faktu wywodzi swój interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Stwierdził także, iż wykonał bramę wjazdową na posesję i do niej został wybetonowany wjazd na powierzchni około 24 mkw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga E.G. jest zasadna choć z innych przyczyn, niż w niej podano.

Z akt sprawy wynika, że E.G. w 200lr. bez pozwolenia na budowę wykonał utwardzony betonem wjazd na własną nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Utwardzony wjazd stanowi część tej nieruchomości i jak oświadczył na rozprawie pełń. skarżącego E.G. i jednocześnie drugi ze skarżących G.G. wjazd został wybetonowany na powierzchni ok.24 mkw.

Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, iż utwardzenie betonem terenu własnej działki, który jest użytkowany jako wjazd na zabudowaną posesję, należy zgodnie z art. 3 pkt.9 ustawy Prawo budowlane z 1994r./ dalej zwanej ustawą/ zakwalifikować jako urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Na jego wykonanie niezbędne było posiadanie pozwolenia na budowę, ponieważ nie było zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art.29 i 30 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący E.G. dokonał, co prawda w dniu 15.10.200lr. zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających m.in. na utwardzeniu terenu dojazdu do swojej nieruchomości, ale z akt sprawy wynika, że w tej dacie sporny wjazd był już utwardzony.

Roboty budowlane polegające na utwardzeniu wjazdu stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art.50 ust.l pkt.l ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie są budową w rozumieniu art.48 tej ustawy. Słusznie zatem organy administracji uznały, iż w sprawie ma zastosowanie art.51 ust.l pkt.2, który stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności i art.51 ust.4, który stanowi, że przepisy art.51ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Stwierdzić jednak należy, iż zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji w sposób wadliwy, wbrew literalnemu brzmieniu, zastosowały art.51 ust.l pkt.2.

Powołany przepis art.51 ust.l pkt.2 dotyczy nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności, które spowodują że wykonane roboty budowlane będą zgodne z prawem. Absolutnie nie można uznać, że czynnościami które doprowadzą wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem jest złożenie dokumentacji geodezyjnej i budowlanej dotyczącej aktualnie istniejącego stanu robót czy też opinii w zakresie zgodności zrealizowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem musi polegać właśnie na robotach, które będą zgodne z dokumentacją a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. Przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie art.51 ust.l pkt.2 / w zw. z art.51 ust.4/ ustawy może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji oznaczałaby bowiem, że po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z niej wynikają, organ zmuszony byłby wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - w przypadku ich wcześniejszego wstrzymania - lub jak w niniejszej sprawie, właściwy organ po wykonaniu tego obowiązku i spełnieniu przewidzianych prawem budowlanym wymogów/ art.57 i art.59 ustawy/-decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nie mógłby nakazać zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części / art.51 ust.2 prawa budowlanego/ mimo, że w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić roboty budowlane jako sprzeczne z przepisami prawa. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane w oparciu o art.51 ust.l pkt.2 Prawa budowlanego powinna wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć jeszcze należy, że zgodnie z art.81c ust.l pkt.2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budo wlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Złożenie właśnie w trybie tego przepisu oceny technicznej wykonanych robót i ekspertyz pozwala organowi nadzoru budowlanego na wskazanie w trybie art.51 ust.l pkt.2 ustawy czynności jakie inwestor jest zobowiązany wykonać celem doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 par.l pkt.la lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1270/ w zw. z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/ uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze skargi E.G.. Na podst. art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Skarga G.G. podlega natomiast oddaleniu, ponieważ nie miał on żadnego interesu prawnego ani w postępowaniu administracyjnym, ani we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję, która w ogóle go nie dotyczyła, jak również w żadnym zakresie nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku. Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach prawa administracyjnego prawa materialnego. Musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Stwierdzić należy, że dzierżawca nieruchomości nie jest stroną w rozumieniu art.28 kpa. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nałożenia na właściciela-inwestora obiektu budowlanego wykonania obowiązków nakazanych w decyzji, o której mowa w ar.51 prawa budowlanego.

Z tych powyższych względów Sąd na podstawie art.151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę G.G. oddalił.