Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 26 stycznia 2000 r. (...) wydaną w trybie art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Józefa Ł. o ponowne rozpoznanie sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 października 1999 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody K. z dnia 18 października 1998 r. (...) nadającą Józefowi Ł. uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności instalacyjnej w zakresie siecią instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych.
W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż stosownie do dyspozycji art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jednym z podstawowych warunków uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami w ograniczonym zakresie jest posiadanie średniego wykształcenia odpowiedniego lub pokrewnego wyższego wykształcenia dla danej specjalności budowlanej. Tymczasem Józef Ł. ukończył studia wyższe na Wydziale Melioracji Wodnych Akademii Rolniczej w 1988 r. w K. uzyskując tytuł inżyniera melioracji wodnych. Wykształcenie to nie zostało ujęte w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, jako wykształcenie kierunkowe lub pokrewne dla specjalności budowlanej, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy Prawo budowlane. Także z programu studiów Wydziału Melioracji Wodnych Akademii Rolniczej w K. wynika, iż obejmował on przedmioty z zakresu wodociągów i kanalizacji, w tym ujęcia wody, uzdatnianie wody, zaopatrzenie w wodę, odprowadzanie wód ściekowych i deszczowych, ale nie zawierał w ogóle problematyki wentylacji i klimatyzacji, jak również sieci, instalacji i urządzeń cieplnych i gazowych.
Nie jest też możliwe zastosowanie przepisu par. 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie i dokonanie indywidualnej oceny wykształcenia skarżącego albowiem w niniejszej sprawie - taki stan faktyczny sprawy pozwala na przyjęcie, iż istnieje przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa polegająca na rażącym naruszeniu przepisu art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i par. 3 ust. 1 i 2 oraz par. 22 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
W skardze na te decyzję Józef Ł. zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2-5, art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 1 i par. 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przez odmówienie skarżącemu kwalifikacji do uzyskania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w zakresie specjalności instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych mimo, iż przedłożone zaświadczenie z Akademii Rolniczej w K. z dnia 3 września 1998 r. stanowiło podstawę do przyjęcia, że posiadane przez skarżącego wykształcenie uzyskane na kierunku melioracji wodnych, równorzędne z kierunkiem "inżynieria środowiska" uprawnia do nadania kwestionowanych w zaskarżonej decyzji uprawnień budowlanych.
Błędnie też zdaniem skarżącego organ przyjął, iż w sprawie nie ma zastosowania par. 22 cytowanego rozporządzenia.
Skarżący podkreślił, iż wykształcenie o kierunku "inżynieria środowiska" uznane jest za odpowiednie do wydania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w specjalności "instalacje i sieci sanitarne" ww. załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - i w konkluzji skargi Józef Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Istota problemu w tej sprawie sprowadza się do rozumienia art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r.
Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazuje, iż akceptuje on pogląd, zgodnie z którym wymieniony przepis pozwala na nadawanie uprawnień budowlanych tylko w jednej specjalności ze wszystkimi konsekwencjami takiej interpretacji - zwłaszcza w przedmiocie wyznaczania zakresu niezbędnego wykształcenia. Brzmienie art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. nie daje jednak podstaw /wprost i wyraźnie/ do jego jednoznacznego rozumienia.
Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie siedmiu sędziów -po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2002 r. wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający NSA postanowieniem z dnia 20 listopada 2001 r. IV SA 197/99 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./: "czy brzmienie przepisu art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane upoważnia organy administracji publicznej do nadawania uprawnień budowlanych we wszystkich specjalnościach tam wymienionych łącznie, czy też dopuszcza możliwość nadawania uprawnień w zakresie części specjalności tam wymienionych w zależności od posiadanego przez zainteresowanego wykształcenia - podjął uchwałę tej treści, iż przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ określa kilka specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń. Z uzasadnienia tej uchwały wynika między innymi, iż przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 r. określa nie jedną ale kilka specjalności:
- - specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych,
- - specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych,
- - specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wentylacyjnych, specjalność instalacyjną w zakresie sieci, instalacji i urządzeń gazowych.
Analizując zatem, także na gruncie par. 22 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, wykształcenie uzyskane przez ubiegającego się o nadanie uprawnień budowlanych, nie można wymagać, aby ukończona szkoła mogła być brana pod uwagę tylko wtedy, gdy jednocześnie dawała przygotowanie teoretyczne zarówno w problematyce wodociągów i kanalizacji, urządzeń cieplnych jak i problematyce wentylacyjnej i gazowej. Ocena musi być z relatywizowana do oddzielnych specjalności wynikających z art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien mieć na uwadze sytuację osób, które uzyskały odpowiednie lub pokrewne wykształcenie przed dniem wejścia w życie cytowanego wyżej rozporządzenia.
Ustalenie przez organ odwoławczy, że wykształcenie uzyskane przez Józefa Ł. nie gwarantowało przygotowania teoretycznego dla całego zakresu działalności instalacyjnej, uregulowanej art. 14 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie wyłączało, iż było one możliwe do rozpatrzenia i zakwalifikowania jako pokrewnego dla choćby jednej specjalności wynikającej z przepisu tego artykułu.
W konsekwencji, takie rozstrzygnięcie nadzorcze mogło się ograniczyć do wyeliminowania z obrotu prawnego tylko części decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym a nie stwierdzenia nieważności całej decyzji.
Nadto ocena wykształcenia uzyskanego przez osobę ubiegającą się o nadanie uprawnień budowlanych w sytuacji uregulowanej par. 22 rozporządzenia poprzedzona musi być szczegółową analizą programu nauczania. Nie wystarczy samo ograniczenie się do zaznajomienia z tytułami poszczególnych przedmiotów, ale konieczne jest wnikliwe zbadanie jaki zakres tematyczny w rzeczywistości one obejmowały.
Skoro organ nadzoru kwestionował stanowisko Wojewody K. rozstrzygającego sprawę w zwykłym, postępowaniu - to winien w sposób przekonujący uzasadnić rażącą błędność przedstawionej tam oceny, a nie poprzestawać na twierdzeniu, iż program studiów na kierunku melioracje wodne Akademii Rolniczej /w latach 1972-1978/ nie obejmował problematyki wentylacji, klimatyzacji, instalacji i urządzeń cieplnych i gazowych. Z uzasadnienia przedstawionego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika też, dlaczego uznał, iż pismo rektora Akademii Rolniczej w K. z dnia 3 września 1998 r., do którego dołączono wykaz realizowanych aktualnie w programie studiów na kierunku "inżynieria środowiska" /wcześniej, w latach 1972-1978, kierunek nazywał się "melioracje wodne"/ nie ma wpływu na sposób załatwienia sprawy.
Podkreślić należy, iż art. 16 par. 1 Kpa ustanowił ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis art. 156 par. 1 Kpa stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należy rozumieć oczywistą sprzeczność z przepisami prawa, nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym i subiektywnym.
Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w wyroku.