Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 23 maja 1991 r., IV SA 374/91

Teza

Utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenia.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wandy W. na decyzję Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego z dnia 24 stycznia 1991 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa W-kiego kwotę dwadzieścia tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Uzasadnienie

Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym w W. decyzją nr 66/91 z dnia 24 stycznia 1991 r., powołując się na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 26 listopada 1990 r., odmawiającą zwrotu Wandzie W. nieruchomości położonej przy ul. D. nr 37a. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej stwierdzono, że sporna nieruchomość została wykupiona pod budowę trasy P-II, w dalszym ciągu jest ona niezbędna na ten cel i dlatego nie może być zwrócona byłej właścicielce.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Wanda W. zarzuciła, że budowa trasy została przesunięta na odleglejszy termin. Przez 11 lat od wykupu nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny, w którym mieszka, nie przeprowadzono żadnych prac, w tym także remontu budynku. Budynek jest zdewastowany, nie nadaje się do dalszego zamieszkiwania. Dlatego domaga się zwrotu nieruchomości, co umożliwiłoby jej remont budynku, albo przydzielenia innego mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przy ocenie niezbędności nieruchomości organy orzekające nie rozważyły całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości należy dołączyć decyzję lokalizacyjną. Decyzja ta, zapewniając realizację zasad planowania przestrzennego na danym terenie, prawnie określa możliwość wykorzystania tego terenu na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. W decyzji lokalizacyjnej zatem następuje prawne określenie celu wywłaszczenia /wykupienia/. Bez tej decyzji nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Skoro zaś decyzja lokalizacyjna przesądza o prawnej dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, a w konsekwencji i wywłaszczenia nieruchomości /bądź jej wykupu w trybie przepisów o wywłaszczeniu/, to utrata ważności tej decyzji powoduje wygaśnięcie celu uzasadniającego wywłaszczenie. Przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia bowiem należy rozumieć zbędność zarówno w sensie faktycznym, jak i w rozumieniu prawnym, to jest jako powstanie stanu prawnego, w którego świetle dana nieruchomość nie może być użyta na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Taki właśnie stan prawny powstaje w razie utraty ważności decyzji lokalizacyjnej, czego następstwem jest wygaśnięcie prawnie określonego celu wywłaszczenia nieruchomości. Utrata zatem ważności decyzji lokalizacyjnych, dotyczących terenu obejmującego wywłaszczoną nieruchomość, oznaczałaby wystąpienie przesłanek uzasadniających zwrot tej nieruchomości.

Decyzje lokalizacyjne zawierają klauzulę, że tracą ważność w szczególności wówczas, gdy w określonym czasie nie zostanie rozpoczęta realizacja inwestycji. Ma to stanowić konieczną gwarancję przeciwdziałania niegospodarności przy wykorzystywaniu terenów na cele inwestycyjne, wymuszania oszczędnego i racjonalnego korzystania z terenów, do czego zobowiązują także inne przepisy szczególne. Odnosi się to zwłaszcza do ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ oraz do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./.

Z niegospodarnym wykorzystaniem gruntów na cele inwestycyjne mamy do czynienia także wtedy, gdy na dany cel przeznacza się i przejmuje grunty, jeżeli rzeczywiste ich wykorzystanie na ten cel rozkłada się na wiele lat lub jeżeli przesuwa się termin tego wykorzystania na czas bliżej nie oznaczony. Efektem takich działań jest - godzące zarówno w interes byłego właściciela, jak i w interes społeczny - przedwczesne wywłaszczenie gruntów, wyłączenie ich z dotychczasowego użytkowania i w konsekwencji utrata korzyści społecznych lub gospodarczych, które można by z tych gruntów uzyskać do czasu ich użycia na cel zamierzony przez inwestora.

Tego rodzaju marnotrawstwu społecznemu ma między innymi przeciwdziałać przewidziana w prawie instytucja utraty ważności decyzji lokalizacyjnej w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ustalonym czasie.

Konieczność ustalenia ważności lub utraty ważności decyzji lokalizacyjnych wiąże się bezpośrednio z treścią art. 74 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który nakazuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wskazane zaś wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że utrata ważności decyzji lokalizacyjnej powoduje wygaśnięcie celu, na który dokonano wywłaszczenia,

Do rozważenia tych zasad w rozpoznawanej sprawie obligował zwłaszcza bezsporny fakt, iż mimo upływu przeszło 11 lat od wykupu spornej nieruchomości pod budowę trasy komunikacyjnej realizacja tego zamierzenia inwestycyjnego na terenie, na którym położona jest nieruchomość, nie została jeszcze rozpoczęta.

Brak rozważenia przez organy orzekające wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych powoduje konieczność uchylenia z mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa decyzji organów obu instancji i orzeczenie o kosztach postępowania na podstawie art. 208 Kpa.