Uzasadnienie
Renata S. Firma "D.-S." s. c. w K. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 stycznia 1998 r. (...) utrzymujące w mocy postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 29 października 1997 r. (...) w sprawie nie wyrażenia zgody na usytuowanie zakładu krawieckiego poniżej poziomu terenu w pomieszczeniach o wysokości 2,20 m w związku ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych w pawilonie handlowo-usługowym w K. przy ul. Ch.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez Biuro Projektów "D." w K., na którego wniosek toczyło się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, iż "jak wynika z dokumentów" inwestor bez zgody właściwego organu nadzoru budowlanego przystosował samowolnie pomieszczenia garażowe na potrzeby zakładu krawieckiego, w związku z czym organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania ww.. pomieszczeń. Biuro Projektów opracowało dokumentację dotyczącą zmiany przeznaczenia przedmiotowych pomieszczeń i wystąpiło z wnioskiem do PWIS w K. o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych "w zakresie wysokości i zagłębienia". Organ odwoławczy po dokonaniu analizy przedstawionych dokumentów uznał stanowisko organu I instancji za zasadne, bowiem pomieszczenia o wysokości 2,2 m nie spełniają wymagań higieniczno-sanitarnych dla prowadzonej w przedmiotowych pomieszczeniach działalności.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego użytkownik przedmiotowych pomieszczeń podniósł, iż pomieszczenie szwalni nr i jest wykorzystywane od 1993 r. Ponadto Zakład zlokalizowany w ww.. pomieszczeniach zatrudnia 23 pracowników i jego likwidacja spowoduje utratę pracy przez te osoby, w tym osoby niepełnosprawne.
W odpowiedzi na skargę wnosi się o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna; jednakże i innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi, bierze zatem pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż występuje w niej szereg kwestii wymagających szczegółowego wyjaśnienia, które jednak z naruszeniem art. 7, art. 75 par. 1 i art. 77 par. i Kpa nie zostały wyjaśnione przez organ orzekający w sprawie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia.
W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie, jakie przepisy prawa i to zarówno materialnego jak i procesowego mają w tej sprawie zastosowanie.
Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz.U. nr 12 poz. 49 ze zm./ oraz art. 106 i art. 123 Kpa. Przywołał również ogólnie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia można wnosić, że było ono wydane w związku ze sprawą budowlaną, dotyczącą samowolnej zmiany użytkowania garażu na zakład krawiecki.
W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji obowiązany był więc szczegółowo ustalić przedmiot sprawy kwalifikującej się do załatwienia w postępowaniu administracyjnym, obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa materialnego, które mogą stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, podmiot mający w sprawie interes prawny a zwłaszcza uprawniony do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, jak również tryb postępowania administracyjnego i formę rozstrzygnięcia sprawy /decyzja, postanowienie/ oraz czy służy od orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji - jeżeli jest nim postanowienie, prawny środek zaskarżenia /zażalenie/.
Powołany przez organ pierwszej instancji przepis ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje w pkt 3, iż organy tej Inspekcji są uprawnione do kontroli przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych w dokumentacji projektowej budowy i przebudowy obiektów budowlanych. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy prawnej do rozstrzygania spraw administracyjnych zarówno w formie decyzji administracyjnej jak i w formie postanowienia zawierającego opinię w sprawie budowlanej.
Przepis ten mógłby ewentualnie mieć zastosowanie na przykład w związku z art. 32 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, zgodnie z którym w określonych w tym przepisie sytuacjach inwestor ma obowiązek przedłożyć właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia lub opinie innych organów /ust. 1/, zaś z ust.
- tego przepisu wynika, że dotyczy on uzgodnień /opinii/ wydawanych w formie postanowienia.
Z zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, który przepis prawa materialnego miał w sprawie zastosowanie, bowiem orzekający organ nie powołał żadnego z przepisów ustawy - Prawo budowlane odnosząc się jedynie ogólnie do aktu wykonawczego do tej ustawy, to jest rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz jak można wnosić, tylko w kwestii dotyczącej wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W związku z tym należy stwierdzić, że sprawa materialnoprawnej podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia nie została przez organ orzekający w wymaganym stopniu wyjaśniona.
Również problematyka procedury właściwej do rozstrzygnięcia sprawy nie została przez organ orzekający poddana koniecznej analizie. Organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 106 i art. 123 Kpa. Przepis art. 123 par. 1 Kpa jednoznacznie stanowi, iż w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. W niniejszej sprawie natomiast brak jest jakichkolwiek danych co do tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane "w i toku postępowania". Przeciwnie, jak można wnosić na podstawie akt sprawy, postępowanie toczyło się w przedmiocie wydania opinii przez organ Inspekcji Sanitarnej a opinia wydana w formie postanowienia kończyła sprawę w tym postępowaniu. Nie było to więc postanowienie wydane "w toku postępowania" a więc przepis art. 123 Kpa nie miał zastosowania.
Z akt sprawy nie wynika również, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przewidzianym w art. 106 Kpa. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ właściwy w sprawie /np. rozpoznający wniosek o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu/ zwróci się do innego organu o zajęcie stanowiska /par. 2/, zaś zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie /par. 5/. Materiał zgromadzony w aktach sprawy zdaje się wskazywać natomiast na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na wniosek określonego podmiotu, nie zaś w wyniku zwrócenia się-o zajęcie stanowiska przez organ załatwiający inną sprawę, której rozstrzygnięcie jest uzależnione od tego stanowiska.
Ustalenie trybu postępowania w sprawie niniejszej ma bardzo istotne znaczenie, zwłaszcza z tego względu, że co do zasady postanowienia są zaskarżalne w drodze zażalenia tylko wówczas, gdy przepis prawa tak stanowi. Z ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak też zresztą z art. 32 ustawy-Prawo budowlane, który ewentualnie mógłby mieć w sprawie zastosowanie, nie wynika, aby na postanowienie w przedmiocie opinii organu sanitarnego przysługiwało zażalenie. Gdyby zatem okazało się, że brak jest podstawy prawnej do wniesienia zażalenia od wydanego w niniejszej sprawie w pierwszej instancji postanowienia, to postanowienie organu odwoławczego byłoby dotknięte wadą określoną w art. 156 par. i pkt 2 Kpa, skutkującą stwierdzenie nieważności tego postanowienia.
Równie istotną kwestią jest ustalenie podmiotu mającego interes prawy w załatwieniu niniejszej sprawy. Stosownie bowiem do art. 61 par. 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Jeżeli więc okaże się, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w trybie art. 106 Kpa, co zresztą również następuje niejako z urzędu, wówczas konieczne będzie ustalenie podmiotu mającego w rozumieniu art. 28 Kpa interes prawny w załatwieniu sprawy - uprawnionego do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. Złożenie wniosku przez podmiot nie mający przymiotu strony powoduje bowiem konieczność umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stronę postępowania skarżącą Renatę S., gdyż z treści skargi wynika, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej użytkuje ona przedmiotowe pomieszczenia. Jednakże jak to wynika z treści wydanych w sprawie postanowień zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, za stronę postępowania uważane było Biuro Projektów "D." w K., które sporządziło dokumentację projektową, należy wnosić, iż na zlecenie skarżącej.
Organy administracji orzekające w sprawie powinny natomiast dokonać oceny, czy powyższe Biuro Projektów istotnie ma interes prawny w załatwieniu sprawy, a co za tym idzie na jego wniosek mogło zostać wydane postanowienie w przedmiocie opinii organu sanitarnego, jak też czy mogło wnieść zażalenie na to postanowienie /nie rozważając w tym miejscu kwestii dopuszczalności zaskarżenia postanowienia organu pierwszej instancji co do zasady/.
W tym miejscu należy zauważyć, że Biuro Projektów może mieć własny interes prawny w załatwieniu sprawy administracyjnej np. wnosząc o wydanie pozwolenia na budowę obiektu służącego własnej działalności projektowej. Nie może natomiast występować w imieniu innego podmiotu, który jest stroną postępowania, nawet jako pełnomocnik procesowy, stosownie bowiem do art. 33 par. 1 Kpa pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych.
Wprawdzie przepis art. 20 ust. i pkt 1 i 3 ww.. ustawy - Prawo budowlane, zawarty w rozdziale 3 określającym prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego stanowi, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego oraz uzyskanie wymaganych uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów, nie oznacza to jednak, że z mocy tego przepisu staje się on stroną postępowania dotyczącego procesu inwestycyjnego lub też pełnomocnikiem strony w tym postępowaniu. Z przepisu tego wynika jedynie, że projektant ma obowiązek przedstawić opracowaną przez siebie dokumentację do zaopiniowania, uzgodnienia i sprawdzenia rozwiązań projektowych właściwym organom, które dokonują na tej dokumentacji stosownych adnotacji w razie zajęcia pozytywnego stanowiska. Dokonanie takiej adnotacji stanowi czynność administracyjną o charakterze materialno-technicznym, nie jest natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
W sytuacji natomiast, gdy konieczne jest wydanie postanowienia przez właściwy organ administracji w przedmiocie uzgodnienia, pozwolenia lub opinii, np. w sytuacji o której mowa w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, o wydanie wymaganego postanowienia może wystąpić wyłącznie strona, a więc podmiot mający interes prawny w sprawie. Cytowany przepis stanowi, że postanowienie takie powinien "uzyskać inwestor", on więc z mocy ustawy jest stroną, która ma prawo wystąpić o załatwienie sprawy administracyjnej, której przedmiotem jest wydanie np. wymaganej opinii.
Ze względu na powyższe uchybienia organu administracji orzekającego w sprawie przedwczesne było by ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zgodności z prawem odmowy pozytywnego zaopiniowania kwestii przekształcenia przedmiotowego garażu na szwalnię.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez wyjaśnienia szczegółowego powyższych okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. i pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 36 ze zm./. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.