Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16.06.1999 r. (...), działając na podstawie art. 157 par. 1 i art. 158 par. 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa:
- z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia 14.07.1997 r. (...) nadającej mgr inż. melioracji wodnych Małgorzacie K. uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: wodociągowych i kanalizacyjnych, cieplnych, wentylacyjnych i gazowych, bez ograniczeń.
Po rozpatrzeniu wniosku Małgorzaty K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 127 par. 3 Kpa decyzję z dnia 8.08.1999 r.
- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16.06.1999 r.
Organ naczelny uznał, że ukończone przez Małgorzatę K. studia w latach siedemdziesiątych na Wydziale Melioracje Wodne Akademii Rolniczej we W. nie mogą stanowić podstawy do uzyskania uprawnień budowlanych w omawianej wyżej specjalności. Program ukończonych studiów nie zapewnia bowiem przygotowania teoretycznego umożliwiającego pełnienie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie gdyż nie obejmował przedmiotów z zakresu sieci, instalacji i urządzeń gazowych, cieplnych i wentylacyjnych /poza "Zaopatrzeniem w wodę i kanalizacją osiedli wiejskich"/. Nie zgodził się z przedstawioną do sprawy opinią Dziekana Wydziału Melioracji i Inżynierii Środowiska zawartą w piśmie z dnia 2 marca 1999 r., w której m.in. stwierdzono, iż przygotowanie teoretyczne jakie uzyskała Małgorzata K. na Wydziale Melioracji Wodnych Wyższej Szkoły Rolniczej /obecnie Akademia Rolnicza/ we W. można uznać za właściwe do pełnienia samodzielnych funkcji w omawianej specjalności.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykształcenie posiadane przez Małgorzatę K. "nie może być uznane za odpowiednie w rozumieniu przepisów par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MGPiB z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/. W tym wypadku nie zachodzą również przesłanki do zastosowania treści par. 22 ww. rozporządzenia - co błędnie wywodzi wnioskująca. Posiadane wykształcenia może być bowiem uznane za odpowiednie w świetle tego przepisu tylko wówczas, gdy program studiów bądź nauki na ukończonym kierunku obejmował wszystkie przedmioty zawodowe właściwej specjalności wykazanej w przedmiotowym rozporządzeniu. Jak wynika z akt program ukończonej przez zainteresowaną uczelni nie uwzględniał wielu przedmiotów zapewniających przygotowanie teoretyczne umożliwiające pełnienie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie co także zostało wykazane w decyzji z dnia 16 czerwca 1999 r. Z akt sprawy nie wynika, aby organ wojewódzki wydając decyzję z dnia 14 lipca 1997 r. (...) skorzystał z możliwości zastosowania treści przywołanego par. 22".W konkluzji organ naczelny stwierdził, że Małgorzata K. nie posiada wykształcenia właściwego dla nadania jej uprawnień budowlanych jak w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody P. z dnia 14.07.1997 r. (...) i że decyzja ta "narusza przepis art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane określający, iż podstawowym warunkiem do uzyskania uprawnień budowlanych jest posiadanie odpowiedniego wyższego wykształcenia".
Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8.08.1999 r. Małgorzata K. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła jej:
- naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 16 par. 1 Kpa oraz art. 154 par. 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie jakoby decyzja Wojewody P. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną na mocy której skarżąca nabyła określone uprawnienia budowlane.
- naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz par. 3 ust. 1 i 2 a także par. 22 wraz z zał. nr 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/ poprzez błędne przyjęcie jakoby skarżąca nie posiadała właściwego wyższego wykształcenia wymaganego do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalnościach określonych w decyzji Wojewody P.
- naruszenie art. 8 Kpa poprzez stworzenie sytuacji, w której obywatel nie może mieć zaufania do wysokich władz administracyjnych /Wojewoda/, które nie znają prawa skoro - zdaniem GNB - rażąco je naruszają a także do władz administracyjno-naukowych polskich wyższych uczelni rolniczych, które w świetle zaskarżonej decyzji GINB są niekompetentne do przedmiotów przez siebie wykładanych.
W odpowiedzi na skargę organ naczelny podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Małgorzaty K. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 16.06.1999 r. zostały wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy w rozumieniu art. 6, art. 7 i art. 77 Kpa, a ich uzasadnienia tylko w minimalnym stopniu spełniają wymogi określone w art. 107 par. 3 Kpa. W decyzji z dnia 16.06.1999 r. organ naczelny uznał, że decyzja Wojewody P. z dnia 14.07.1997 r. (...) "narusza przepis art. 14 ust. 3 pkt 3" Prawa budowlanego z 1994 r. i nie wykazał dlaczego jego zdaniem naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe musi wykazać, że kontrolowana decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a jej dalsze obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa /por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2001 r. IV SA 570/99 i z dnia 6 listopada 2002 r. IV SA 3730/01/. Nadto nie uzasadnił dlaczego odmówił wiarygodności opinii Dziekana Wydziału Melioracji i Inżynierii Środowiska z dnia 2.03.1999 r., stwierdzającej m.in., że przygotowanie teoretyczne Małgorzaty K. można uznać za właściwe do pełnienia samodzielnych funkcji w specjalności określonej w art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. Naruszył więc obowiązek obiektywnej oceny całokształtu materiału dowodowego z art. 80 Kpa przez ograniczenie się do arbitralnego stwierdzenia, że "nie może zgodzić się" z tą opinią. Nie poczynił również niezbędnych ustaleń, czy rzeczywiście Wojewoda P. nie skorzystał z możliwości uznania wykształcenia skarżącej w trybie par. 22, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie /Dz.U. 1995 nr 8 poz. 38/. Uzasadniony jest więc zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady zaufania do organów państwa z art. 8 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 4 lipca 2002 r. OPS 4/02 wyraził pogląd, że przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r. określa kilka specjalności instalacyjnych w zakresie sieci, instalacji i urządzeń. W zależności od wykształcenia osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane mogą one być nadane tylko w zakresie jednej specjalności, dwóch, trzech lub we wszystkich specjalnościach wymienionych w tym przepisie. W uchwale tej stwierdzono m.in., że "należy odrzucić argumentację odwołującą się do uregulowań aktu niższego rzędu, tj. rozporządzenia z dnia 30.12.1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie", a zwłaszcza do użycia w załączniku nr 1 tego rozporządzenia określenia "instalacje i sieci sanitarne", bo "takiego określenia specjalności nie używa się (...) w ustawie Prawo budowlane z 1994 r." Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz.U. nr 140 poz. 906/, mówi się oddzielnie o instalacjach i urządzeniach "sanitarnych", a poza tym także "grzewczych, wentylacyjnych i gazowych" /par. 12 ust. 1 pkt 5/. Wątpliwości budzi też zgodność wymienionego rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. z Prawem budowlanym z 1994 r. Podobną wątpliwość wyraził wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 maja 2001 r. IV SA 416/99.
Par. 22 rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. daje wojewodzie uprawnienie do indywidualnej oceny wykształcenia osoby ubiegającej się o uzyskanie odpowiednich uprawnień budowlanych nie tylko w odniesieniu do kierunków wykształcenia określonych w załączniku nr 1, jeżeli wykształcenie zostało "uzyskane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, którego kierunek lub zawód techniczny był określony w sposób odbiegający od przyjętego w rozporządzeniu". Kierunek studiów "melioracje wodne" istniał od początku lat 90-tych, zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia MEN z dnia 24 kwietnia 1989 r. w sprawie określenia nazw, kierunków studiów w szkołach wyższych oraz rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych nadawanych przez szkoły wyższe /M.P. nr 14 poz. 107/. Nie został on wyodrębniony w uchwale Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego z dnia 28.11.1991 r. w sprawie nazw kierunków studiów /t.j. Dz.Urz. MEN 1997 nr 2 poz. 7 ze zm./ co oznacza, że przestał być prowadzony. Wykształcenie w tym zakresie odbywa się obecnie na kierunku "inżynieria środowiska" na uczelniach rolniczych. Podzielić więc należy pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyrażony w piśmie z dnia 11.02.2000 r. (...), że wykształcenie wyższe o kierunku "melioracje wodne" może być uznane i podlega indywidualnemu rozpatrzeniu przez wojewodę w trybie par. 22 wymienionego rozporządzenia. Osoby posiadające takie wykształcenie mogą więc uzyskać uprawnienia budowlane co najmniej w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Zaakceptowanie odmiennego stanowiska organu naczelnego prowadziłoby do uznania, że technik ochrony środowiska i technik urządzeń sanitarnych, ma większą wiedzę teoretyczną /wykształcenie odpowiednie/ niż absolwent wyższej uczelni będący specjalistą w zakresie melioracji wodnych. Ustalenie czy skarżąca posiada odpowiednie wykształcenie techniczne nie może opierać się na swobodnym uznaniu organu czy też na własnej interpretacji niejednoznacznych w swej treści, przepisów prawa. Możliwość uznania wykształcenia winna mieć podstawę w analizie porównawczej przedmiotów wykładanych na kierunkach studiów technicznych poprzednio i obecnie prowadzonych o zbliżonych programach nauczania. W zależności od wyników tej analizy może okazać się, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym w zakresie pewnych a nie wszystkich specjalności jest dotknięta wadą braku odpowiedniego wykształcenia wyższego w rozumieniu art. 14 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ naczelny w takiej sytuacji będzie miał obowiązek wykazania, czy wadę tę należy uznać za rażące naruszenie prawa, czy też za naruszenie zwykłe, które nie jest wystarczające nawet do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej uprawnienia budowlane. Zajętemu stanowisku musi dać pełny wyraz zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 par. 3 Kpa.
Z tych wszystkich powodów w aktualnym stanie sprawy nie jest możliwa prawidłowa sądowa kontrola zgodności z prawem obu kwestionowanych decyzji. Dlatego też na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji wyroku.