Uzasadnienie
7/IV SA 3792
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego O. na podstawie art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
/ Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. dalej zwanej ustawą / nakazał A. i M. G. zam. O. ul. A. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie:
- - inwentaryzacji architektoniczno- konstrukcyjnej z orzeczeniem technicznym stanu istniejącego,
- - pomiaru geodezyjnego powykonawczego [ syt. wys. 1: 500 ] z uwzględnieniem protokołu wznowienia znaków granicznych,
- - projektu technicznego docelowego w terminie do dnia [...] lutego 2001 r.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż inwestorzy dokonali odstępstw w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w związku z tym zachodzi konieczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. wstrzymane zostały roboty budowlane.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego O. na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy po rozpatrzeniu wniosku inwestorów udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego przy ul. A. w O. wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że inwestorzy wykonali obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. ponadto decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta O. dokonał rozgraniczenia nieruchomości, na której jest prowadzona inwestycja / działka nr [...]/ z sąsiednią nieruchomością / działka nr [...] / wzdłuż linii istniejącego ogrodzenia. Odległość najbliższej ściany z otworem okiennym znajduje się w odległości 4.08m od granicy działki. W związku z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem zezwolono na wznowienie robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. po rozpatrzeniu odwołania A. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, iż konstrukcja prawna art. 51 ustawy jest taka, iż po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego, organ ten jest zobligowany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Ponadto podniesiono, iż decyzja o rozgraniczeniu została wydana po decyzji nakładającej obowiązki na inwestora w trybie art. 51 ust. 2 pkt 2 w związku z tym nie może być brana pod uwagę przy wydawaniu decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku A. i A. M. na podstawie art. art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji podano, iż postępowanie oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji jest prawidłowa, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wyższego stopnia podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego obydwu instancji, iż po wykonaniu obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 k.p.a. właściwy organ jest zobligowany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Także fakt wydania decyzji o rozgraniczeniu przez Prezydenta Miasta O. nie może mieć wpływu na decyzje organów nadzoru budowlanego, ponieważ orzeczenie o obowiązkach legalizacyjnych było wydawane na podstawie dokumentów znajdujących się w obiegu przed wydaniem w/w decyzji.
Przy przebiegu zaś granicy istniejącej przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego zostały zachowane odległości ściany budynku z otworami okiennymi od granicy z sąsiednimi działkami zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / tj. Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm. /.
Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku A. i A. M. na podstawie art. art. 138 § 1 w zw. z 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy w/w własna decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyższego stopnia podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, podniósł, iż w trybie nadzoru organ ma obowiązek rozpatrzyć jedynie sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a nie, co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i A. M. zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, 51 ust. 1a w zw. z 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i ust. 4 pkt 2, § 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczy usytuowania budynków, a przez to ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w procesie budowlanym, a także przepisów dotyczących tzw. postępowania legalizacyjnego. Rozbudowywany budynek jest usytuowany za blisko granicy działki skarżących oraz ich budynku, niezgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Organy nadzoru budowlanego uważają jednak usytuowanie budynku za prawidłowe, gdyż wynika to ze sporządzonego na zlecenie inwestorów protokołu wznowienia granic, natomiast bez znaczenia jest późniejsza decyzja o rozgraniczeniu w oparciu, o którą ustalono granicę wzdłuż istniejącego od 1963 r. ogrodzenia.
Według stanowiska organów nadzoru budowlanego wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 stanowi podstawę do automatycznego wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nieważne, zatem jest, czy budowa wróciła do stanu zgodnego z prawem, ważne jest, że inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki. Zdaniem skarżących nie może być mowy o legalizacji budowy, gdyż wykonanie nałożonych na inwestora obowiązków nie doprowadziło budowy do stanu zgodnego z prawem. Wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoja dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz. 1270 /.
Skarga jest zasadna.
Z rażącym naruszeniem prawa mamy doczynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Teza ta, wynikająca z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego i licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnym przypadku miało miejsce zwykłe naruszenie prawa czy też przybrało postać kwalifikowanego naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek w postaci nieważności decyzji.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu.
Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W przedmiotowej sprawie zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności było zbadanie czy w postępowaniu w przedmiocie legalizacji inwestycji istotnie odbiegającej od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na rozbudowę budynku nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy nadzoru nie stwierdziły uchybień w kontrolowanym postępowaniu legalizacyjnym a tym bardziej zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Ocena sądu w tym zakresie jest odmienna a mianowicie decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. nakładająca na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Treść tegoż artykułu w chwili wydawania przedmiotowej decyzji była następująca:
- 1. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:
- 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo
- 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.
1a. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.
- 2. W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.
- 3. W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
- 4. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Organ nadzoru powinien, zatem zobowiązać inwestora do wykonania konkretnych czynności faktycznych a nie jak to uczyniono w badanej decyzji do dostarczenia inwentaryzacji architektoniczno – konstrukcyjnej z orzeczeniem technicznym istniejącego stanu technicznego i projektu technicznego docelowego. Podstawą prawną do żądania powyższej dokumentacji może być wyłącznie art. 81c pkt 2 ustawy i dopiero po zbadaniu czy dokumentacja jest prawidłowa można przystąpić do nałożenia obowiązku wykonania konkretnych czynności w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nadzoru związał sobie możliwość kontroli złożonej dokumentacji, a to z uwagi na treść art. 51 ust. 1a obligującego organ do wydania decyzji na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu nałożonych obowiązków nie oznacza to jednak, iż doprowadzono wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organy nadzoru o braku jakiegokolwiek wpływu na postępowanie legalizacyjne decyzji o rozgraniczeniu z dnia [...] sierpnia 2001 r. Przede wszystkim organ nadzoru oczekiwał na wydanie tej decyzji, co wynika z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia [...] grudnia 2001 r., jednakże w uzasadnieniu organ w żaden sposób nie odniósł się do meritum tej decyzji a mianowicie faktu, iż ustalono przebieg granicy pomiędzy działkami nr nr [...] i [...] wzdłuż linii ogrodzenia istniejącego od 1963 r. i oceny tej decyzji w porównaniu z zawartym w załączniku do decyzji szkicem usytuowania budynku przy ul. A. z [...] października 2000 r. Próbował to uchybienie naprawić w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. organ II instancji, ale zaprezentował pogląd, który przedstawiono wyżej i nie jest on możliwy do zaakceptowania mając na uwadze zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy.
Należy się zgodzić, że rozgraniczenie gruntów pozostaje poza sferą regulacji przepisów Prawa budowlanego i poza zakresem kompetencji organów administracji rządowej, jednak nie oznacza to, że fakt ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie Prawa budowlanego. Decyzja o rozgraniczeniu stanowi dowód w sprawie i należy ją ocenić w trybie art. 77 k.p.a. Ze stanowiskiem organu nadzoru budowlanego możnaby się zgodzić, gdyby decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy stała się ostateczną przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu.
Mając powyższe na uwadze sąd orzekł, iż organ nadzoru budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. rażąco naruszył treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż faktycznie nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentacji a nie wykonania konkretnych czynności doprowadzających wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też decyzję należało usunąć z obiegu prawnego. Mając na uwadze art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
/ Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. / sąd uznał, iż należy wyeliminować z obiegu prawnego wszystkie decyzje, których podstawą wydania była decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. / decyzje z dnia [...] grudnia 2001 r. i z dnia [...] lutego 2002 r. / oraz decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który miał za zadanie w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności zbadać prawidłowość postępowania legalizacyjnego.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. a także decyzji organów nadzoru budowlanego z: dnia [...] lutego 2002 r., [...] grudnia 2001 r. i [...] stycznia 2001 r. na podstawie, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. art. 200 i 209 w/w ustawy.