Uzasadnienie
Kierownik Wydziału Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w E. decyzją z dnia 15 grudnia 1986 r., powołując się na art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, odmówił Andrzejowi K. wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. W. nr 2A w E. Odwołanie Andrzeja K. od tej decyzji nie zostało uwzględnione przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w Suwałkach, który decyzją z dnia 19 lutego 1987 nr UAN-N 1/8386/16/87 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniach decyzji obu instancji podano, że przyczyną odmowy uwzględnienia wniosku Andrzeja K. było przeznaczenie terenu, na którym Andrzej K. zamierzał wznieść budynek mieszkalny, pod zabudowę wielorodzinną.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Andrzej K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, że nieruchomość jego ojca nie została dotychczas formalnie wyłączona z produkcji rolniczej. W tej sytuacji brak jest, jego zdaniem, przeszkód prawnych do zbudowania przez niego domu jednorodzinnego, a w przyszłości obiektu szklarniowego, na wydzielonej w tym celu przez ojca 5-arowej działce. Jest to uzasadnione także gospodarczo, ponieważ umożliwiłoby to jemu, prowadzącemu również działalność rolniczą, podłączenie swoich obiektów gospodarczych do kotłowni i suszarni ojca. Materiały do aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą, zdaniem skarżącego, stanowić dostatecznego argumentu do odmowy wydania mu pozwolenia na budowę, gdyż mają one charakter bardzo niekonkretnej wizji zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy dotąd obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę jednorodzinną. Właściciele sąsiednich nieruchomości pozwolenia na budowę tego rodzaju otrzymali i inwestycje zrealizowali.
W odpowiedzi na skargę Główny Architekt Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że teren, na którym skarżący projektuje swoją inwestycję, jest oznaczony symbolem B 2 ROMN w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta E. zatwierdzonym uchwałą nr III/17/76 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 29 listopada 1976 r. /Dz. U. WRN nr 19 poz. 49/ i jest przeznaczony na uprawy ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy, w tym między innymi jednorodzinnej. W ramach aktualizacji tego planu i zgodnie z materiałami do jego aktualizacji teren ten został przeznaczony na cele zabudowy wielorodzinnej. W konsekwencji tego w dniu 13 września 1983 r. Naczelnik Miasta E. wydał informację o terenie, w dniu 4 lutego 1984 r. decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji, a następnie w dniu 24 stycznia 1985 r. decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny I etapu budowy osiedla mieszkaniowego. Część terenu przeznaczonego na to osiedle /w tym działka Andrzeja K./ obejmuje teren nie wyłączony z produkcji rolniczej. Ponieważ plan realizacyjny osiedla nie przewiduje zabudowy jednorodzinnej, wniosek skarżącego nie mógł być uwzględniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień zawartych w art. 8 ust. 2 Konstytucji, ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu Państwa. W związku z tym również rozstrzygnięcia decyzyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę muszą mieć bezwzględną podstawę w przepisach prawa, przy czym kompetencje organów administracji w tym zakresie, wynikające z ograniczenia prawa własności określonego w art. 140 Kc, nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
Granice swobody korzystania z nieruchomości - zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ - zakreślają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu plan miejscowy stanowi podstawę gospodarki gruntami, wydawania decyzji w sprawach wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne, decyzji o zmianie sposobu wykorzystania gruntów oraz wyłączenia z produkcji rolnej lub leśnej gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne. Również przepisy prawa budowlanego /art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 38 poz. 229/ wskazują na ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako podstawę rozstrzygnięć między innymi w zakresie projektowania i budowy obiektów budowlanych.
Z nie kwestionowanych ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika, że teren, na którym skarżący projektuje budowę domu mieszkalnego, jest przeznaczony w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta E. zatwierdzonym uchwałą nr III/17/76 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach z dnia 29 listopada 1976 r. pod uprawy ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy, między innymi jednorodzinnej. W takiej sytuacji decyzja odmawiająca skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na tym terenie, powołująca się na art. 3 prawa budowlanego, nie znajduje podstawy w treści tego przepisu i w przepisach planowaniu przestrzennym. W szczególności nie można uznać za trafne stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że materiały do aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego w sposób prawnie skuteczny zmieniły przeznaczenie gruntu i uczyniły niedopuszczalną inwestycję zamierzoną przez skarżącego. Stanowisko to jest rażąco sprzeczne z art. 48 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym. Przepis ten wprawdzie przewiduje możliwość doraźnego rozstrzygnięcia o sposobie zagospodarowania i wykorzystania gruntów w drodze decyzji administracyjnych na podstawie materiałów do planu, lecz wyłącznie dla obszarów, dla których nie ustanowiono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przeszkodą w uwzględnieniu wniosku o pozwolenie na budowę nie mógł być także argument, iż wnioskodawca, nie będąc właścicielem nieruchomości, na której zamierza wznieść obiekt budowlany, nie wykazał - stosowanie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego - prawa do dysponowania nieruchomością. Wymieniona w tym przepisie przesłanka "prawo do dysponowania nieruchomością", warunkująca wydanie pozwolenia na budowę, nie może być interpretowana jako bezwzględny warunek posiadania przez inwestora tytułu własności nieruchomości. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia zarówno wykładnia gramatyczna, jak i celowościowa przepisu art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, albowiem pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością" nie jest tożsame "z prawem do rozporządzania rzeczą" w rozumieniu art. 140 Kc, przysługującym właścicielowi rzeczy.
Warunek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością - stosownie do art. 29 ust. 5 prawa budowlanego - będzie spełniony, jeżeli inwestor wykaże się, na przykład, zgodą właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Wszelkie skutki prawne z tego wynikające wykraczają poza sferę prawa budowlanego i tym samym także poza kompetencje organów budowlanych. Z przytoczonych powodów oraz na mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.