Uzasadnienie
Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] września 2002 r. wydanym w toku postępowania o wznowienie - na podstawie art. 152 § 1 i 2 kpa wstrzymał wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. udzielającej P. P. pozwolenia na dobudowę do istniejącej piekarni budynku produkcyjnego wyrobu ciastek, nadbudowę pomieszczeń mieszkalnych nad częścią piekarni i sklepu wraz ze zmianą konstrukcji dachu na całości budynku.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w dniu [...] maja 2002 r. na wniosek K. i K. małżonków S. wznowiono postępowanie zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2002 r. o pozwoleniu na budowę wyżej wskazanej inwestycji, bowiem małżonkowie S. - sąsiedzi inwestora nie brali udziału w postępowaniu jako strona.
W toku wznowionego postępowania organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. nałożył na inwestora P. P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Inwestor jednak obowiązku tego nie wykonał. Zdaniem organu we wznowionym postępowaniu zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę i dlatego zasadnym było wstrzymanie jej wykonania.
Zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę złożył P. P. i zarzucił, że we wznowionym postępowaniu nałożono na niego obowiązek przedłożenia zgody sąsiada na dokonanie dobudowy zakładu produkcji ciastek i nadbudowę budynku. Zdaniem skarżącego żądanie to było sprzeczne z brzmieniem § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. gdyż wydanie pozwolenia w tym wypadku nie jest uwarunkowane zgodą sąsiadów. W ocenie skarżącego postanowienie o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę zostało wydane jako skutek braku zgody sąsiada i jako bezprawne powinno być uchylone.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 152 § 1 kpa organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje na żądanie strony lub z urzędu wykonanie decyzji jeśli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Podniósł nadto, że zaskarżone wstrzymanie wykonania decyzji nie rozstrzyga o istocie sprawy czyli losie decyzji we wznowionym postępowaniu. Dodatkowo stwierdził, że wskazanie błędnej podstawy prawnej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie stanowi wady mogącej być przyczyną jego uchylenia.
Inwestor P. P. wniósł w dniu [...] grudnia 2002 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. który utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu wniosku wskazał, że podstawą wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę było nie wykonanie obowiązku przedłożenia w postępowaniu wznowieniowym dokumentów dotyczących uzyskania zgody sąsiadów na budowę. Jednak było to żądanie pozbawione podstawy prawnej. W tej sytuacji wydanie postanowienia rażąco naruszało prawo.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podniósł, że postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 152 kpa. Organ zauważył, że wstrzymanie decyzji w trybie art. 152 § 1 kpa winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. W rozpatrywanym przypadku takie prawdopodobieństwo zachodziło skoro w wyniku wznowionego postępowania decyzja z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę została uchylona.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. P. domagał się stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty [...] oraz Wojewody [...] wydanych w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę Powołał się ponownie na argument, iż podstawą wydania postanowienia było pozbawione podstawy prawnej żądanie przedłożenia zgody sąsiadów na rozbudowanie budynku piekarni. Nadto wskazał, że istotnie po wznowieniu decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona w dniu [...] marca 2003 r. ale w skutek jej zaskarżenia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. uchylił to rozstrzygnięcie i odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2003 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. W ocenie organu Starosta [...] kierując się prawdopodobieństwem uchylenia decyzji pozwalającej na budowę we wznowionym postępowania wydał swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 152 §1 kpa. Wprawdzie stanowiska tego nie uzasadnił w sposób dostateczny ale takie uchybienie procesowe nie jest wadą nieważności z art. 156 § 1 kpa. Wobec faktu,że postanowienie wojewody utrzymywało w mocy wydane w takich okolicznościach postanowienie organu I instancji to było one całkowicie zasadne i brak jest przyczyn do stwierdzenia jego nieważności.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył P. P. Powtórzył argumenty wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowień Wojewody i Starosty [...] wydanych w przedmiocie wstrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę to jest, iż podstawą wydania postanowienia było niezgodne z prawem żądanie przedstawienia dokumentów a zwłaszcza zgody sąsiadów na rozbudowę.
W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić jednak nie z przyczyn na które powoływał się skarżący.
Przede wszystkim jako zasadne należy uznać stanowisko organu, iż postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. o pozwoleniu na budowę jako wydane w oparciu o art. 152 kpa nie było obarczone rażącym naruszeniem prawa. Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej (porównaj wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 1998 r.sygn. II SA 1154/97 LEX nr 41348). W tej sprawie przekonanie organu o możliwości uchylenia decyzji objętej postępowaniem o wznowienie było usprawiedliwione.
Wprawdzie jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnienie tego postanowienie było wadliwe to jednak nie mogło być to przyczyną stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że treść art. 152 § 1 kpa warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji wykazaniem okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji tego rodzaju okoliczności nie czyni zadość zarówno art. 152 § 1, jak i art. 107 § 3 kpa. To niewątpliwe uchybienie procesowe postanowienia nie daje jednakże dostatecznej podstawy do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 1999 r. sygn. IV SA 474/97 LEX nr 46812).
Tym niemniej zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlega uchyleniu albowiem organ odwoławczy działa nie tylko kasatoryjnie ale także jako organ merytoryczny i powinien w swoim rozstrzygnięciu uwzględnić zmieniony stan faktyczny. Jak wynika z chronologii dokumentów skarżący P. P. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym od postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. wskazywał na uchylenie decyzji uchylającej pozwolenie na budowę wydanej we wznowionym postępowaniu. To obligowało organ odwoławczy do ustalenia czy istnieje przedmiot objęty postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie nieważnościowe zmierza bowiem do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą z art. 156 § 1 kpa a szczególny charakter kwestionowanego postanowienia powodował iż jego byt prawny był ograniczony czasowo.
Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności organ orzekający w tym zakresie powinien badać aktualny stan faktyczny. Gdyby bowiem okazało się że postanowienie straciło byt prawny wskutek rozstrzygnięcia jakie zapadło w postępowaniu wznowieniowym to brak było przedmiotu postępowania co skutkować musiało jego umorzeniem wobec bezprzedmiotowości. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] września 2003 r. postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2002 r. wstrzymujące wykonanie pozwolenia na budowę utraciło byt prawny co wpływało bezpośrednio na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymujące to postanowienie w mocy.
Ta okoliczność spowodowała, że zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu albowiem treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiadała prawu.
Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.
Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt II wyroku.