Uzasadnienie
IV SA 3873/3
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z nr [...] z dnia [...] września 2003r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2003r. nakazującą T. S. rozbiórkę samowolnie dobudowanej części obiektu budowlanego o wymiarach 9.36 x 8.55m do istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...]
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli terenu 3 października 2000r. ustalono, iż inwestor T. S. samowolnie dobudował do istniejącego budynku mieszkalnego obiekt o wymiarach 9,36 x 8,55m z poddaszem użytkowym. Część dobudowana usytuowana jest w odległości 0,5m od granicy z działką sąsiednią przy ul. [...]. Samowolę wykonano w lipcu 2000r., wobec czego podlega przepisom art. 48 Prawa budowlanego z 1994r., przewidującego przymusową rozbiórkę. Organ pierwszej instancji podniósł, że inwestor nie tylko wykonał dobudówkę bez pozwolenia na budowę, ale także bez zgody współwłaścicieli nieruchomości (spadkobierców po J. R.).
Organ odwoławczy przyznał okoliczność podniesioną przez inwestora, że obowiązujące od 11 lipca 2003r. przepisy znowelizowanego prawa budowlanego w art. 48 przewidują możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przepisy te obowiązywały już w dacie rozpoznawania odwołania. Dopuszczalność legalizacji samowoli budowlanej zachodzi wówczas, gdy samowola jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a także nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.
W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego brak podstaw do legalizacji przedmiotowego obiektu (gołębnika). Zgodnie z art. § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. obowiązującego w dacie realizacji samowoli budowlanej wymagane są odległości zabudowy od granicy działki, tj. 4m ze ścianą z otworami i co najmniej 3m ze ścianą bez otworów zwróconą w kierunku granicy. Sporny obiekt usytuowany jest 0,5m od granicy. Wyłącza to możliwość legalizacji samowoli.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję T. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając, iż organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania wg nowego brzmienia art. 48 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania decyzji. Powołał treść art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, regulującej w sposób odmienny kwestie samowoli budowlanej i rozbiórki.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie zasady dwuinstancyjności, przez brak rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji przy zastosowaniu nowej regulacji prawnej. Domagał się uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest w pełni zasadna.
Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, iż organ pierwszej instancji decyzję o nakazie rozbiórki samowoli budowlanej popełnionej przez T. S. wydał na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003r. Wówczas to przepis art. 48 Prawa budowlanego przewidywał wyłącznie restrykcyjną sankcję wobec samowoli w postaci rozbiórki.
Organ odwoławczy rozpoznał odwołanie i wydał decyzję 23 września 2003r., czyli pod rządami znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, która w istotny sposób zmieniła brzmienie art. 48 dopuszczając legalizację samowoli budowlanej w przypadku zaistnienia przesłanek wprowadzonych nową regulacją art. 48 Prawa budowlanego.
Prawidłowo skarga podnosi treść art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. "o zmianie ustawy Prawo budowlane" oraz o zmianie niektórych ustaw, który stanowi, że "do postępowań dotyczących obiektów będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 41.
Oznacza to, iż po wejściu w życie nowej regulacji prawnej Prawa budowlanego do spraw niezakończonych ostateczną decyzją a wcześniej wszczętych stosuje się nowe przepisy i to przed organami obu instancji.
Ograniczenie do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy z zastosowaniem nowej regulacji prawnej stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności art. 15 kpa i pozbawia stronę możliwości kontroli odwoławczej orzeczenia wydanego z uwzględnieniem znowelizowanych przepisów prawa.
Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, gdzie organ odwoławczy zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w nowym stanie prawnym, rozpoznał merytorycznie sprawę w postępowaniu drugoinstancyjnym. Utrzymując nakaz rozbiórki organ ten ograniczył się tylko do jednej przesłanki tj. odległości obiektu od granicy działki tj. w aspekcie § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 40).
Obowiązkiem organu było zaś rozpoznanie sprawy na nowo z uwzględnieniem wszystkich przesłanek, o których mowa w nowym brzmieniu art. 48 Prawa budowlanego.
Sprawę rozpoznać winien organ pierwszej instancji by została zachowana podstawowa zasada postępowanie administracyjnego, tj. zasada dwuinstancyjności wynikająca z art. 15 kpa, o czym wyżej wspomniano.
Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji ma obowiązek dokonania ustaleń czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Czy nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.
Badając zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi i możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem organ winien mieć na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 11 maja 1999r. sygn. akt P9/98 i z dnia 5 marca 2001r. sygn. P11/2000 w którym to dokonując oceny przepisów § 12 ust. 6 i 7 w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepisy te nie mogą ingerować w sferę prawa własności chronionego ustawą Konstytucyjną Rzeczpospolitej Polski (art. 21 ust. 1 i art. 63). Dodać trzeba, że także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2001r. sygn. akt OSA 4/01 w składzie 7 sędziów wyraził stanowisko, że o usytuowaniu budynku na gruncie orzeka organ w decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniając wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Nie jest wykluczone orzekanie o usytuowaniu budynku w zbliżeniu do granicy działki a nawet w granicy.
Skoro w świetle przytoczonego orzecznictwa sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki jest dopuszczalne a organy kompetentne mają obowiązek uwzględnić szeroko pojęte przesłanki z art. 5 Prawa budowlanego dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich to w ocenie Sądu, także w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej w świetle nowej regulacji prawnej art. 48 Prawa budowlanego organy winny rozważyć dopuszczalność legalizacji z uwzględnieniem zaprezentowanego stanowiska, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie uczynił tego organ odwoławczy wydając merytoryczną decyzję w postępowaniu drugoinstancyjnym.
Jak podkreślono wyżej wszechstronne wyjaśnienie sprawy w aspekcie nowej regulacji Prawa budowlanego dotyczącej samowoli budowlanej i ewentualnej możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należało do organu pierwszej instancji.
Zasadność zarzutów skargi stanowi konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji celem rozpoznania sprawy z uwzględnieniem nowych rozwiązań prawnych.
Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.