Uzasadnienie
W sprawie IV SA 3890/01 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę Wojewody wniesioną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ na uchwałę Rady Gminy o wyrażeniu zgody na zalesienie gruntu rolnego. Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, iż z uwagi na to, że nie mógł skorzystać z przysługującego temu organowi prawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały /art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, zaskarżył tę uchwałę do NSA na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przechodząc do zarzutów merytorycznych Wojewoda podniósł, iż zezwolenie na odmienne od ustalonego w postanowieniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z 1991 r. wykorzystanie określonych gruntów na wniosek indywidualnego podmiotu, dokonane nawet z wykorzystaniem zawartego w planie upoważnienia udzielonego Radzie Gminy do wyrażenia na to zgody, jest sprzeczne z przepisami art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje bowiem, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest dokonywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zmian planu regulują szczegółowo przepisy art. 12 i art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała prowadzi do obejścia przepisów w sprawie ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w rzeczywistości została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Powołanie się w zaskarżonej uchwale na postanowienie planu miejscowego zawierające upoważnienie do jej podjęcia w sprawie indywidualnej prowadzi do odstępstwa od postanowień planu zawierających ustalenia co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu i nie może zastąpić upoważnienia ustawowego.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi powołując się na to, iż w trybie prawem przewidzianym nie zostało uchylone postanowienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego upoważniające Radę Gminy do podjęcia uchwały w indywidualnej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie ze skargą do NSA zawierającą wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Rady Gminy wystąpił Wojewoda działający jako organ nadzoru nad działalnością gminy, który ze względu na niemożność dotrzymania stosunkowo krótkiego terminu /wynoszącego 30 dni/ upoważniającego ten organ na mocy przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały we własnym zakresie, zadecydował o skorzystaniu z możliwości zaskarżenią uchwały do NSA /art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/.
Nie może budzić wątpliwości, iż indywidualne rozstrzygnięcie organu gminy /rady gminy/ zezwalające w konkretnej sprawie na odmienne przeznaczenie terenu od tego, jakie wynika z postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi rozstrzygnięcie sprawy o charakterze publicznym.
Należało rozważyć jednak, czy przedmiotowa uchwała ze względu na to, iż została wydana na wniosek indywidualnego podmiotu i rozstrzyga o sposobie użytkowania konkretnego gruntu, może być traktowana jako akt administracyjny będący decyzją administracyjną, czy też pomimo pewnych cech świadczących o indywidualnym charakterze sprawy, w istocie jest to uchwała o charakterze generalnym, do której odnosi się przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mają natomiast zastosowania przepisy Kpa normujące rozstrzyganie spraw administracyjnych decyzją administracyjną.
Po dokonaniu analizy powyższego problemu NSA przyszedł do przekonania, iż kwestionowanej uchwały, pomimo zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego upoważnienia dla Rady Gminy do podjęcia takiej uchwały w konkretnym przypadku na wniosek zainteresowanego podmiotu, nie można jednak traktować jako decyzji administracyjnej. Upoważnienie dla Rady Gminy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do podjęcia omawianej uchwały prowadzi bowiem w rzeczywistości do niestosowania i to na warunkach uznaniowości /Rada Gminy może zezwolić/ generalnych postanowień miejscowego planu. Uwzględnienie przedmiotową uchwałą wniosku o wyrażenie zgody na zalesienie gruntu przeznaczonego w planie jako rolny prowadzi do użytkowania tego gruntu niezgodnie z generalną normą określoną w planie. Ze względu więc na treść takiego rozstrzygnięcia oraz jego skutki, w ocenie NSA zakwestionowana przez Wojewodę uchwała jest w istocie aktem z zakresu administracji publicznej nie będącym decyzją administracyjną.
Rozpatrując niniejszą sprawę NSA miał na uwadze wyrażoną w Konstytucji RP zasadę, iż sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawie /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/. Stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd ten ponadto nie jest związany granicami skargi, w związku z czym ma obowiązek badać sprawę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Należało w związku z tym dokonać oceny, czy postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1991 r., na które powołuje się przedmiotowa uchwała, znajduje umocowanie w ustawie, czy też w istocie, jak to zarzucił Wojewoda w skardze do NSA, prowadzi ono do obejścia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma umocowania ustawowego. Trzeba zauważyć przy tym, iż jakkolwiek pozostający w obrocie prawnym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, którym związane są organy administracji publicznej, to jednak Sąd ze względu na cytowaną treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, może odmówić zastosowania tego planu w razie stwierdzenia, iż jest on w określonym zakresie sprzeczny z ustawą lub też nie znajduje umocowania ustawowego. Kierując się powyższym NSA dokonał oceny zgodności z ustawą postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które poza unormowaniem przeznaczenia terenów oraz szczególnych warunków zagospodarowania przestrzennego danego terenu, upoważniają organ gminy /radę gminy lub jej zarząd/ do wyrażenia zgody na wniosek indywidualnego podmiotu na odmienne przeznaczenie gruntów od tego, jakie ustalają generalne postanowienia planu /tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie/.
Wypada zauważyć, iż w skardze do NSA Wojewoda zarzucił niezgodność przedmiotowej uchwały z ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołanego jako podstawa prawna do wydania tej uchwały została wydana jeszcze w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Okoliczność tę Sąd miał na uwadze stosownie do przepisu art. 51 ustawy o NSA.
Z przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r. wynika, iż w ramach planowania przestrzennego, którego cele określał art. 1, były sporządzane, a następnie uchwalane przez rady gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego /ogólne i szczegółowe/. Plany miejscowe, w myśl art. 25 ust. 2 i art. 26 ust. 1, określały co do zasady warunki przestrzennego zagospodarowania gminy lub jej części. Plan ogólny z uwagi na jego charakter określał ponadto cele i zasady polityki przestrzennej na danym terenie.
Ustawa o planowaniu przestrzennym w postanowieniach tych przepisów nie zawierała regulacji, która upoważniałaby radę gminy do. zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego upoważnienia dla tejże rady gminy do podejmowania uchwał o zezwoleniu na inne wykorzystanie gruntu od określonego w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inne przepisy tej ustawy jak też przepisy innych ustaw obowiązujących w okresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się kwestionowana uchwała, nie zawierały również w tym względzie normowania umożliwiającego zawarcie w planie miejscowym upoważnienia dla rady gminy do załatwiania w formie uchwały spraw indywidualnych w sposób odmienny od postanowień planu w kwestii przeznaczenia gruntu objętego planem.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze wniesionej przez Wojewodę, iż także ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., która zastąpiła regulację zawartą w ustawie o planowaniu przestrzennym z 1984 r., takiej możliwości nie przewiduje.
Z powyższych ustaleń wynika, że zaistniała konieczność odmowy przez NSA zastosowania tego unormowania zawartego w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które Rada Gminy uznała jako stanowiące podstawę prawną do wydania kwestionowanej uchwały, a więc upoważniającego tę Radę do podjęcia uchwały w konkretnej sprawie zezwalającej na przeznaczenie gruntu rolnego pod zalesienie. W tym stanie rzeczy jako zasadne można uznać twierdzenie skargi co do wydania przedmiotowej uchwały Rady Gminy bez podstawy prawnej.
Mając na uwadze powyższe Sąd przyszedł do przekonania, że uchwała rady gminy wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego upoważnienie dla organu gminy do wyrażenia zgody na odstępstwo od ustaleń co do przeznaczenia danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest więc dotknięta wadą skutkującą stwierdzenie jej nieważności bądź to przez organ nadzorczy /wojewodę/ na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bądź wyrokiem sądu administracyjnego, w wyniku skargi wniesionej przez organ nadzorczy do tego sądu. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę uchwały na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Moim zdaniem...
Analogiczny wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wydał w sprawie IV SA 3891/01. w której zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na zabudowę zagrodową działki nie przeznaczonej pod taką zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyroki NSA mają istotne znaczenie w sytuacji, gdy nadal obowiązują na terenie wielu gmin miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których zostały zawarte analogiczne upoważnienia dla rad gmin do udzielania uchwałą zgody na odstępstwo od ustaleń generalnych planu co do przeznaczenia gruntów. Należy się liczyć z tym, iż w orzecznictwie NSA zostanie przyjęty pogląd wyrażony w powyższych wyrokach, co powoduje konieczność dokonania odpowiednich zmian w planach miejscowych, prowadzących do eliminacji z ich treści omawianych unormowań, których zastosowania odmówił Sąd kierując się przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.