Uzasadnienie
Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku P.P.U.H. "P." s.c. w W. decyzją z dnia 7 października 1998 r., opartą na przepisach art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany adaptacji piwnic i parteru drukarni przy ul. S. 12 w W. na pomieszczenie klubu muzycznego oraz zezwolił na wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową pomieszczeń drukarni na klub muzyczny, na terenie nieruchomości przy ul. S. 12 w W., stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Krajowej Agencji Wydawniczej P.P. /dz.ewid.nr 114 z obrębu 5-04-07/.
W wyniku uwzględnienia odwołań wniesionych przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej położonej w Warszawie przy ul. S. 20, Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. S. 18 oraz Zarządu Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "S." w W., Wojewoda W. decyzją z dnia 11 grudnia 1998 r., opartą na przepisach art. 138 par. 1 pkt 2 w związku z art. 105 par. 1 Kpa i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych z przebudową pomieszczeń drukarni na klub muzyczny na terenie nieruchomości przy ul. S. 12 w W. W uzasadnieniu tej decyzji zostało podniesione, że adresat decyzji organu I instancji, występujący pod firmą: P.P.U.H. "P." s.c. Biuro Handlowe w W. jest osobową spółką prawa cywilnego i zarazem podmiotem gospodarczym, wpisanym do ewidencji działalności gospodarczej pod (...). Zatem spółka cywilna, której charakter i działalność normują przepisy art. 860-875 Kc nie ma zdolności prawnej ani zdolności do czynności prawnych.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że spółka cywilna jest spółką osobową, zespołem wspólników nie wyposażonych w osobowość prawną, która mogłaby być przeciwstawiona podmiotowości prawnej wspólników. Podmiotami są tylko wspólnicy. Spółka cywilna osób fizycznych nie może być w sprawie gospodarczej pozywana pod nazwą /firmą/ prowadzonego przedsiębiorstwa. Jej oznaczenie jako strony, powinno polegać na wskazaniu imion i nazwisk wszystkich wspólników oraz ich adresów. Działalność gospodarcza prowadzona przez spółkę w formie przedsiębiorstwa pozostaje bowiem działalnością samych wspólników. W sytuacji zatem gdy w sprawie niniejszej sporna decyzja została skierowana do spółki cywilnej a nie do wspólników, z równoczesnym oznaczeniem ich adresów, to tym samym zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Z uwagi jednak na charakter postępowania odwoławczego niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności tej decyzji a jedynie jej uchylenie.
Z uwagi zaś na brak w decyzji organu I instancji prawidłowo oznaczonego podmiotu, mogącego skutecznie realizować nadane mu tą decyzją uprawnienia należało umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Włodzimierz F. i Piotr F. - wspólnicy P.P.U.H. "P." s.c. w W. domagali się jej uchylenia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili, że błędne jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż decyzja organu I instancji została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz wyciąganie z tego wniosków, łącznie z powoływaniem się na art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa. Wniosek wszczynający postępowanie I instancji pochodzi bowiem od Włodzimierza F., który w ramach kompetencji wynikających z art. 866 Kc wykonywał tę czynność również w imieniu drugiego wspólnika - Piotra F. Wszelkie wątpliwości i nieprawidłowości w tym zakresie powinny zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 113 par. 1 i 3 Kpa. Niezależnie od tego organ odwoławczy faktycznie rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa pomimo formalnego powołania w decyzji art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 par. 1 Kpa. Stosownie zaś do art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy obowiązany był do dokonania merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji. Nie zaistniała także podstawa do umorzenia postępowania organu I instancji ponieważ z takim wnioskiem nie wystąpiła strona i nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Ponadto organ odwoławczy nie ocenił kwestii dopuszczalności wniesionych odwołań od decyzji organu I instancji, zarówno w zakresie terminu jak i umocowania osób do reprezentowania wspólnot.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona. Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Kwestia ta wielokrotnie i jednolicie była rozstrzygana zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w orzeczeniach powołanych w zaskarżonej decyzji. Stąd też nie zachodzi potrzeba jej szerszego motywowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego przez podmiot nie mający w sprawie przymiotu strony bądź wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej jako jedynego jej adresata w żadnym przypadku nie może zostać zakwalifikowane jako błąd lub omyłka w rozumieniu art. 113 par. 1 Kpa, nadające się do ich sprostowania skoro tego rodzaju uchybienie wyszczególnione zostało w art. 156 par. 1 pkt 4 jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Pozbawiony podstaw jest też zarzut skargi, iż organ odwoławczy nie mógł w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa uchylić decyzji organu I instancji lecz miął obowiązek dokonać merytorycznej oceny tej decyzji. Z treści art. 138 Kpa wynika jedynie niedopuszczalność stosowania w postępowaniu odwoławczym sankcji nieważności decyzji. Nie sposób jednakże wyprowadzać z tego wniosek, iż decyzja dotknięta wadą nieważności winna podlegać merytorycznej ocenie i co za tym idzie, mogła być usunięta z obrotu prawnego wyłącznie wówczas, gdy była sprzeczna z kryteriami merytorycznymi, do których w zasadzie miałby odniesienie wyłącznie przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Stąd w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest konsekwentnie zasada, że w przypadku gdy organ odwoławczy ustali, iż decyzję organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 par. 1 Kpa może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić i umorzyć postępowanie I instancji /m.in. gdy decyzja skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie/.
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 61 par. 1 Kpa wszczęcie postępowania administracyjnego może nastąpić na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej podmiotu w zakresie jego uprawnień, wszczęcie postępowania następuje na jego wniosek. Jednakże wszczęcie postępowania na wniosek nie legitymowanego podmiotu /nie mającego przymiotu strony/ jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania /por. wyrok z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89 z glosą B. Adamiak, OSP 1991 z. 2 poz. 33/. Bezpodstawne są także zastrzeżenia skargi odnośnie spełnienia przez odwołania od decyzji organu I instancji wymogów formalnych. Z daty wpływu odwołań wynika, że zostały one wniesione w ustawowym terminie oraz przez uprawnione podmioty /art. 6, art. 18 i nast. ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. nr 85 poz. 368/.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.