Uzasadnienie
Wojewoda K., po rozpatrzeniu wniosku Józefa K. opartego na art. 155 Kpa, decyzją z dnia 2 marca 1994 r. odmówił zmiany decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 29 listopada 1989 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T.-G. z dnia 29 września 1989 r., w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 27 poz. 192/.
Decyzja ta, zakwestionowana w odwołaniu Gertrudy K., została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 21 stycznia 1998 r.
W uzasadnieniu tej decyzji zostało stwierdzone, że zmiana decyzji, polegająca na ustaleniu wyższego odszkodowania nie leży w interesie społecznym, ponieważ Skarb Państwa, któremu przysługuje prawo własności do przejętej nieruchomości, zobowiązany byłby do zapłaty za tę nieruchomość wyższego odszkodowania, aniżeli przysługującego byłym właścicielom z mocy obowiązujących ówcześnie przepisów prawa.
Za taką zmianą decyzji nie przemawia również słuszny interes strony, ponieważ strona, która uzyskała prawo własności do nieruchomości /Skarb Państwa/ zobowiązana byłaby do dokonania dopłaty do odszkodowania za przejętą nieruchomość, pomimo zapłacenia należnej za nią kwoty, druga zaś strona uzyskałaby nienależną jej, według obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, korzyść pieniężną. Odszkodowanie ustalono bowiem na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego-rzeczoznawcę do spraw rolnych Urzędu Wojewódzkiego w K., zgodnie z obowiązującymi przepisami. Roszczenia odwołującej się, dotyczące prawa współwłasności do działki nr 558 i 204/651 nie mają żadnego związku z decyzjami, których zmian w trybie art. 155 Kpa odmówił organ I instancji, a ich dochodzenie powinno być prowadzone w postępowaniu przed sądem powszechnym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Gertruda K. domagała się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda K. w swoich decyzjach wyrażał rozbieżne stanowiska na temat istnienia przesłanek do zmiany decyzji z dnia 29 września 1989 r. w trybie art. 155 Kpa. Ponadto organ ten skupił swoją uwagę na kwestii kompetencji do załatwienia sprawy między organem rządowym administracji ogólnej a organem samorządowym, co przysłoniło mu meritum samej sprawy.
Z pisma Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 6 stycznia 1994 r. wynika, że Burmistrz Miasta T.-G. podziela słuszny interes stron oraz, że zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia 29 września 1989 r. Dotychczasowe uregulowanie własności działek nr 558 i 204/651 jest nie tylko krzywdzące dla skarżącej, ale także dla nieżyjącej już siostry Heleny K. Ani skarżąca jak i jej siostra Helena K. nigdy nie zrzekły się i nie przeniosły praw własności na rzecz Józefa K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest nieuzasadniona.
Zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast została wydana w trybie odwoławczym /art. 138 par. 1 Kpa/. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony zaś jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpatrzona i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa.
Zmiana przez organ odwoławczy tożsamości sprawy oznaczałaby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy może orzec tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Otóż o ile chodzi o decyzję organu I instancji, którą jest decyzja Wojewody K. z dnia 2 marca 1994 r., to jej zakres przedmiotowy ograniczał się do odmowy zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 29 listopada 1989 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T.-G. z dnia 29 września 1989 r. Z kolei ta ostatnia decyzja ograniczała się wyłącznie do ustalenia na rzecz Józefa K. odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach część nieruchomości o pow. 868 m2 z działki 1163/222. Oznacza to, że wnioski oraz zarzuty wykraczające poza zakres przedmiotowy powyższej decyzji winny zostać uznane za bezprzedmiotowe w postępowaniu odwoławczym, zakończonym zaskarżoną decyzją jak i za bezprzedmiotowe w skardze sądowej na tę decyzję. W konsekwencji zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy mogła być jedynie decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz odmowa zmiany tej decyzji w trybie art. 155 Kpa.
Oceniając rozstrzygnięcie sprawy w tak zakreślonych ramach Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby nastąpiło to z naruszeniem prawa. Dopuszczalność wzruszenia na podstawie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji administracyjnej tworzącej prawa nabyte, nie może oznaczać dowolności w tym zakresie. Zgoda stron, aczkolwiek niezbędna, nie jest wystarczającym warunkiem do weryfikacji decyzji w tym trybie. Stwarza ona jedynie możliwość uchylenia lub zmiany decyzji przez organ administracji.
Nie może to jednak być rezultatem swobodnego uznania organu orzekającego. Przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 Kpa, oprócz negatywnej przesłanki w postaci sprzeciwu zawartego w przepisach szczególnych, bądź gdy nie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, może być także brak oparcia dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej w odpowiednich przepisach prawa materialnego. Także bowiem decyzja modyfikująca charakter lub zakres uprawnień bądź obowiązków strony musi - stosownie do art. 6 Kpa - mieć oparcie w przepisach prawą. Temu wymogowi czyni zadość ustalone w sprawie niniejszej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa nieruchomość.
Decyzja ustalająca to odszkodowanie została bowiem oparta na obowiązujących w dacie jej wydania przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74/ oraz na podstawie szacunku sporządzonego przez uprawnionego biegłego z uwzględnieniem ceny gruntów w obrocie wolnorynkowym.
Z tych przyczyn oraz z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji.