Uzasadnienie
Maria Ł., Gabriel P. i Witold W. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej nr U3/087-K-743/86 z dnia 9 lutego 1987 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w N.S. z dnia 30 października 1986 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia 21 maja 1984 r. w sprawie pozwolenia na dobudowę łazienki, werandy i pokoju do istniejącego budynku mieszkalnego. Zaskarżyli zwłaszcza część uzasadnienia decyzji Ministra o brzmieniu: "Zarzuty zawarte w odwołaniu Marii Ł., Gabriela P. i Witolda W., odnoszące się do braku rozstrzygnięć dotyczących przywrócenia budynku do stanu zgodnego ze stanem pierwotnym oraz prawa inwestora do odszkodowania, nie znajdują uzasadnienia w świetle przepisów art. 37 i art. 40 prawa budowlanego i art. 160 Kpa. Rozstrzygnięcia dotyczące przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i odszkodowania z tytułu poniesionej szkody wykraczają poza przedmiot przeprowadzonego postępowania przez terenowy organ administracji państwowej".
Żądania swoje skarżący sprowadzili do wniosku o uznanie naruszenia przez Danutę J. art. 37 ust. 1 pkt 2 lub art. 37 ust. 2 prawa budowlanego, domagali się pociągnięcia do odpowiedzialności karno-administracyjnej osób winnych wydania decyzji z dnia 21 maja 1984 r. w sprawie pozwolenia na dobudowę łazienki, werandy i pokoju oraz żądali wydania Danucie J. decyzji nakazującej usunięcie skutków samowoli budowlanej i przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W uzasadnieniu tych wniosków skarżący podali, że organy administracji państwowej nie zastosowały w sprawie przepisów art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, mimo że Danuta J. - przez dobudowę do swego domu mieszkalnego nowych pomieszczeń - naruszyła przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności przepisy regulujące odległość od granic sąsiednich nieruchomości oraz od sąsiednich budynków. Stworzyła przez to zagrożenie pożarowe, zacienienie i zawilgocenie sąsiednich budynków, a także pogorszenie warunków korzystania z rozbudowanego budynku przez jego współwłaścicieli oraz najemców. Skarżący podnieśli ponadto, że organ stopnia wojewódzkiego stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mimo to nie podjęto żadnych kroków w celu rozwiązania problemu "dzikiej budowy", dokonanej rozmyślnie i celowo przez Danutę J. Wskazali również, iż przepisy prawa budowlanego "mówią wyraźnie, że osoby naruszające prawo podlegają odpowiedzialności karno-administracyjnej".
W dniu 14 maja 1987 r. Witold W. złożył dodatkowo do akt sprawy wyjaśnienie, do którego dołączył kopie swojej skargi złożonej w dniu 22 sierpnia 1984 r. w Urzędzie Miejskim w G. i dotyczącej postępowania Danuty J., odpis decyzji z dnia 16 września 1986 r., nakazującej Danucie J. wstrzymanie robót budowlanych, oraz wyciąg z księgi wieczystej, z którego wynika, że właścicielem lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym jednopiętrowym w G. przy ul. Ś. nr 21 jest Danuta J., a lokalu nr 2 w tym budynku - Maria W. Skarżący podał w swym wyjaśnieniu, że decyzje znajdujące się w aktach "nigdy nie dotarły do osób zainteresowanych".
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w swej odpowiedzi na skargę stwierdził, że zarzuty w niej zawarte odnoszą się tylko do braku rozstrzygnięć terenowych organów administracji państwowej w sprawie przywrócenia budynku do stanu zgodnego ze stanem pierwotnym, a więc wykraczają poza przedmiot przeprowadzonego dotychczas postępowania administracyjnego. Z tego też względu Minister wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej znak U3/087-K-743/86 z dnia 9 lutego 1987 r. została sprecyzowana jako skarga dotycząca "zwłaszcza części uzasadnienia".
Kwestia dopuszczalności skargi na uzasadnienie decyzji była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że skarga taka jest dopuszczalna; pogląd ten zyskał aprobatę w nauce prawa administracyjnego /glosa J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83 - Nowe Prawo 1984 nr 5 str. 153/.
Skarga sądowoadministracyjna na uzasadnienie decyzji organu administracji państwowej może mieć znaczenie dla strony zwłaszcza w sytuacjach, gdy uzasadnienie decyzji narusza dobra osobiste strony albo może w dalszym postępowaniu w tej samej sprawie spowodować naruszenie praw strony bądź innych przepisów prawa.
Taka sytuacja jednak nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Decyzja Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 9 lutego 1987 r. utrzymuje w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego, zgodną z interesami skarżących z tego powodu, że otwiera prawną możliwość podjęcia przez terenowe organy administracji państwowej dalszych środków w celu zlikwidowania naruszeń prawa budowlanego, spowodowanych przez Danutę J. Żądając, aby organy administracji państwowej zastosowały w sprawie przepisy art.. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, skarżący nie wzięli pod uwagę, że Danuta J. na mocy decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia 21 maja 1984 r. uzyskała pozwolenia na rozbudowę domu mieszkalnego. Decyzji administracyjnej przysługuje domniemanie legalności, co oznacza, że do chwili jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności decyzja ostateczna może być przez stronę uprawnioną wykonywana. Odpowiedzialność za zgodność wydanej decyzji z prawem ponosi organ administracji państwowej, który decyzję wydał, stronie zaś, która poniosła szkodę wskutek wydania decyzji z naruszeniem art.. 156 par. 1 Kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie, chyba że ponosi ona odpowiedzialność za powstanie takich okoliczności /art.. 160 Kpa/.
Tak więc ani rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność wydanego pozwolenia na budowę, ani uzasadnienie tej decyzji nie mogą być uznana za sprzeczne z prawem. Organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji ostatecznej, działa jako organ kasacyjny, a więc nie może w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii. Żądanie skargi, aby organ nadzoru rozstrzygnął sprawę również co do jej istoty, a więc orzekł o przymusowej rozbiórce dobudowanej części obiektu budowlanego, wykracza - jak trafnie stwierdzono w uzasadnieniu decyzji Ministra - poza przedmiot decyzji organu stopnia wojewódzkiego. Rozbiórka taka może być orzeczona tylko przez właściwy w sprawie organ I instancji, a więc przez właściwy w sprawach budownictwa terenowego organ administracji państwowej w G. Kwestię ewentualnego roszczenia Danuty J. o odszkodowanie rozstrzygnąć może - na jej wniosek - organ, który stwierdził nieważność pozwolenia na budowę, przy czym strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Stwierdzając, że ani rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, ani jej uzasadnienie nie naruszają prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi, lecz stosownie do art.. 207 par. 5 Kpa obowiązany był ją oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżących o uznanie, że Danuta J. popełniła wykroczenie, gdyż sprawy wykroczeń należą do kolegiów do spraw wykroczeń. Nie mógł również z tych samych przyczyn pociągnąć do odpowiedzialności karno-administracyjnej osób winnych wydania pozwolenia na budowę. Kwestię odpowiedzialności za wydanie decyzji naruszającej prawo powinien rozważyć i podjąć stosowne kroki organ nadzoru, który stwierdził nieważność takiej decyzji. Wniosek o wydanie przez Sąd decyzji nakazującej usunięcie skutków samowoli budowlanej i przywrócenie obiektu do poprzedniego stanu nie mógł być uwzględniony, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem, a wydawanie decyzji nie należy do określonego ustawowo zakresu jego właściwości.