Uzasadnienie
Decyzją nr UAN-III-8381/244/84/85 z dnia 21 grudnia 1985 r. Główny Architekt Wojewódzki w G. stwierdził nieważność decyzji z dnia 22 marca 1983 r. Naczelnika Miasta W., zezwalającej Marii K. na budowę pawilonu gastronomicznego na działce nr 127/w w W. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. Maria K. bowiem zawarła umowę dzierżawy ze Spółdzielnią Mieszkaniową w W. na okres 10 lat, wobec czego mogła otrzymać pozwolenie jedynie na budowę obiektu tymczasowego, a nie na stałe. W postępowaniu odwoławczym Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia 5 lutego 1986 nr U30/087-K-25/86 utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 grudnia 1985 r., uznając, że pozwolenie na budowę obiektu stałego zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością. Minister stwierdził, że na podstawie takiej umowy dzierżawy mógł być wzniesiony tylko obiekt tymczasowy, na czas nie dłuższy niż ustalony w umowie termin dzierżawy.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Maria K. wnosiła o uchylenie decyzji stwierdzających nieważność pozwolenia na budowę pawilonu. Podała, że wieczystym użytkownikiem terenu, na którym wzniesiono pawilon, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa, a pawilon ma służyć mieszkańcom budowanego przez Spółdzielnię osiedla. Ze Spółdzielnią zawarła w dniu 21 marca 1983 r. umowę dzierżawy działki. W umowie ustalono, że na własny koszt wybuduje na tym terenie pawilon handlowy. Umowa dzierżawy została zawarta na 10 lat z możliwością jej przedłużenia, a pawilon został już przez nią wybudowany. Uznanie obecnie pozwolenia na budowę pawilonu za nieważne tylko dlatego, że nie ma ono charakteru czasowego, jest, zdaniem skarżącej, dowolne, gdyż w umowie dzierżawy była mowa o budowie obiektu stałego, który po wygaśnięciu umowy pozostanie w dyspozycji Spółdzielni.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Według art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, powołanego w uzasadnieniach wydanych w tej sprawie decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenie takie może być wydane wyłącznie osobie /lub jednostce organizacyjnej/, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Takie prawo ma przede wszystkim właściciel /wieczysty użytkownik/, gdyż zakres jego uprawnień względem nieruchomości jest najszerszy.
Artykuł 29 ust. 5 prawa budowlanego jednak nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od wykazania się przez osobę żądającą pozwolenia prawem własności lub innym prawem rzeczowym. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu tego przepisu może mieć również charakter prawa obligacyjnego. Musi to jednak być takie prawo obligacyjne, którego zakres jest na tyle szeroki, że uprawnia osobę ubiegającą się o pozwolenie do zabudowy gruntu, a właściciela /lub wieczystego użytkownika/ ogranicza odpowiednio w wykonywaniu jego uprawnień, wynikających z prawa własności /wieczystego użytkowania/.
Tego rodzaju prawo przysługuje skarżącej. Z par. 2 umowy zawartej w dniu 21 marca 1983 r. między nią a Spółdzielnią Mieszkaniową w W. wynika niewątpliwa możliwość zbudowania przez Marię K. na gruncie Spółdzielni pawilonu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Maria K. wykazała prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 prawa budowlanego.
Uprawnienie do korzystania z gruntu przez osobę żądającą pozwolenia na budowę /i odpowiadające temu ograniczenia właściciela lub wieczystego użytkownika w wykonywaniu ich praw/ może być stałe lub czasowe. Przy posiadaniu stałych uprawnień wznoszącemu budynek mogą przysługiwać roszczenia z art. 231 Kc. /w stosunku do wieczystego użytkownika przepis ten może mieć zastosowanie w drodze analogii/. Natomiast przy korzystaniu z uprawnień czasowych, po upływie okresu, przez jaki przysługiwało prawo do gruntu, utrzymywanie budynku na cudzym gruncie /i korzystanie z budynku/ a także uprawnienia i obowiązki właściciela /wieczystego użytkownika nieruchomości/ kształtują się według zasad określonych w art. 226 i 227 Kc. lub zasad oznaczonych w umowie. W odniesieniu do skarżącej i Spółdzielni Mieszkaniowej w W. ich wzajemne uprawnienia i obowiązki określa między innymi par. 3 zawartej umowy.
Oznacza to, że w zależności od charakteru /stałego lub czasowego/ uprawnień do zabudowy na cudzym gruncie, różnie mogą kształtować się roszczenia /wznoszącego budynek i właściciela lub wieczystego użytkownika/ normowane przez prawo cywilne. Nie ma to natomiast wpływu na treść udzielanego pozwolenia na budowę, skoro omawiany art. 29 ust. 5 prawa budowlanego w tym zakresie nie zawiera rozróżnień. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, że organ administracji państwowej, wydając pozwolenie na budowę jest obowiązany dokonywać ustaleń i rozstrzygnięć dotyczących stosowania prawa cywilnego, dla których właściwa jest droga postępowania sądowego.
W świetle powyższego nie jest uzasadnione stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że Maria K. mogła otrzymać pozwolenie na budowę jedynie obiektu tymczasowego.
Wobec tego, że wydane w tej sprawie pozwolenie na budowę nie naruszało art. 29 ust. 5 prawa budowlanego, nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżona decyzja zatem, jak również poprzedzająca ją decyzja organu stopnia wojewódzkiego, z powodu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 5 prawa budowlanego podlegają uchyleniu na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa.
O kosztach sąd orzekł zgodnie z art. 208 Kpa.