Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 września 1991 r. Strażnica - Towarzystwo Biblijne i Traktatowe - Zarejestrowany Związek Wyznania świadków Jehowy w Polsce zwróciło się do Urzędu Miasta i Gminy w S. z prośbą o ustalenie lokalizacji obiektu przeznaczonego na zaspokajanie potrzeb religijnych społeczności świadków Jehowy mieszkających w mieście i gminie S. Jednocześnie we wniosku tym wskazana została działka nr 3059, położona w S. przy ul. W. nr 4.
Decyzją nr 10 z dnia 4 listopada 1991 r., podpisaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy S. przez Kierownika Referatu Budownictwa i Gospodarki Komunalnej, ustalona została lokalizacja żądana przez Towarzystwo, na terenie przez nie wskazanym we wniosku. Decyzja ta została doręczona w dniach 14 i 16 listopada właścicielom nieruchomości sąsiadujących z terenem objętym decyzja lokalizacyjną
W dniu 3 grudnia 1991 r. 32 mieszkańców S. wniosło do Wojewody B-kiego zbiorowy wniosek w sprawie (...) zakazu prowadzenia działalności sekty wyznawców Jehowy osiadłych w S. przy ul. W. nr 2, a także niewyrażenia zgody na budowę przez tę sektę kaplicy w tym miejscu". W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż mieszkańcy nie zgadzają się, aby w ich sąsiedztwie znajdowała się kaplica niekatolicka, a także uważają, że zlokalizowanie kaplicy przy wąskiej ulicy W. zakłóci ruch dojazdowy do ul. K. Pismem, które wpłynęło do Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego w dniu 17 grudnia 1991 r., Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej oraz o stwierdzenie jej nieważności w związku z prawdopodobieństwem powstania sytuacji określonej w art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Zgodnie bowiem z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym uchwałą nr XIII/51/86 Rady Narodowej miasta i gminy S. z dnia 21 marca 1986 r. /Dz. Urz. Woj. B-kiego Nr 41 poz.119/, działki nr 3059/1 i 3059/2 są położone na terenie przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji została podpisana przez Kierownika Referatu nie mającego upoważnienia do podpisywania "takich pism", gdyż w tym czasie nie było powołanego Burmistrza. Po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji żadna ze stron nie wniosła odwołania w terminie. W dniu 4 grudnia 1991 r. wpłynął natomiast wniosek mieszkańców w sprawie zakazu prowadzenia działalności sekty wyznawców Jehowy na terenie S. Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego decyzją z dnia 14 stycznia 1992 r. stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia 4 listopada 1991 r., podpisanej przez Kierownika Referatu Budownictwa i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta i Gminy S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej pominięto wydanie wskazań lokalizacyjnych, przez co narażono inwestora na wydatki związane z opracowaniem koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, mapy wysokościowej i inne. Lokalizacja inwestycji nie mogła być ustalona zgodnie z wnioskiem inwestora, ponieważ była sprzeczna z planem ogólnym miasta S., gdyż teren, co do którego została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji, nie jest przeznaczony pod budownictwo sakralne i kościelne, ale pod jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe, a zatem zgodnie z art. 46 powołanej ustawy o planowaniu przestrzennym decyzja ta jest nieważna. Jednocześnie decyzja ta jest nieważna także i z tego powodu, że została podpisana przez osobę nie upoważnioną do jej wydania.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Strażnica - Towarzystwo Biblijne i Traktatowe - Zarejestrowany Związek Wyznania świadków Jehowy w Polsce, zarzucając jej naruszenie prawa procesowego wskutek błędnego zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 10 Kpa przez uniemożliwienie stronie aktywnego udziału w sprawie, a także art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa Zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 46 ustawy o planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że powołany w zaskarżonej decyzji plan miejscowy S. został zatwierdzony w 1986 r., to jest w okresie, w którym strona skarżąca nie była jeszcze zarejestrowana; rejestracja nastąpiła dopiero w roku 1989. Uchwalając ten plan, ówczesne władze nie brały pod uwagę konieczności zaspokojenia potrzeb religijnych społeczeństwa. Skoro w planie ogólnym tylko co do zasady oznaczono przeznaczenie terenu, to należało się zastanowić nad infrastrukturą planowanego osiedla, gdzie oprócz sklepów, przedszkola. kiosku z gazetami itp. powinno również być miejsce do zaspokajania potrzeb religijnych. Okoliczność, że decyzja została podpisana jedynie z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Referatu, jest podniesiona błędnie, gdyż w czasie wydawania decyzji stanowisko burmistrza nie było obsadzone i kierownicy poszczególnych komórek byli powołani do bieżącego załatwiania spraw, co wynika z pieczęci stale używanej w urzędzie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, wyjaśniając ponadto, iż nie mogło uwzględnić na podstawie art. 200 par. 2 Kpa uzasadnionego zarzutu strony, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu nadzorczym, ponieważ decyzja o ustaleniu lokalizacji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa B-kiego trafnie stwierdziło nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji z tej przyczyny, iż decyzja ta była dotknięta wadą wymienioną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie bowiem z art. 104 par. 1 Kpa wydawanie decyzji należy do organów administracji. Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji należy do kompetencji organów gminy na mocy art. 1 pkt 25 lit. "m" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. Nie może zatem być kwestionowane, iż w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji był Burmistrz Miasta i Gminy S. Wprawdzie z art. 39 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym wynika, iż burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, jednakże w rozpoznawanej sprawie żaden z pracowników Urzędu Miasta i Gminy S. nie mógł mieć takiego upoważnienia z tej przyczyny, iż w dniu wydawania decyzji lokalizacyjnej stanowisko burmistrza nie było obsadzone, co przyznał pełnomocnik strony skarżącej Skoro zatem nie było organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej, to żaden pracownik urzędu gminy nie mógł być upoważniony przez nie istniejący organ do działania w jego imieniu. Dlatego ocena Kolegium Odwoławczego, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, musi być uznana za prawidłową
Trafne jest również stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji powinno było być poprzedzone wydaniem inwestorowi wskazań lokalizacyjnych. Natomiast nie można się zgodzić z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że nieudzielanie takich wskazań stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.
Nieuzasadnione jest także stanowisko Kolegium Odwoławczego, iż przeznaczenie w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. terenu, na którym zlokalizowano sporny obiekt, pod budownictwo jednorodzinne powoduje nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji z mocy art. 46 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Obiekt służący do zaspokajania potrzeb religijnych jest z istoty swej elementem infrastruktury miejskiej, jak trafnie podniósł pełnomocnik strony skarżącej, takim samym jak żłobki, przedszkola, przychodnie zdrowia, sklepy itp. Niewymienienie zatem w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obiektu sakralnego nie może stanowią wyłącznej przeszkody do ustalenia jego lokalizacji na terenie objętym takim planem, a przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast zlokalizowanie konkretnego obiektu sakralnego wymaga rozważenia wszystkich okoliczności towarzyszących, a przede wszystkim tego, czy dany teren nadaje się pod tego rodzaju zabudowę ze względu na dotychczasowe bądź planowane zainwestowanie.
Omówione wyżej błędne oceny Kolegium Odwoławczego pozostają bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez ten organ, sam fakt bowiem wydania decyzji lokalizacyjnej przez osobę nie mającą przymiotu organu administracji ani nie legitymująca się stosownym upoważnieniem takiego organu obligował Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym stanie rzeczy należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.