Uzasadnienie
Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 28 sierpnia 2002 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołań Teresy i Tomasza M. oraz Władysława K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sz. z dnia 12 lutego 2002 r. - nakazującej wyżej wymienionym na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ usunięcie płyt azbestowych, ponownie zamontowanych w zadaszeniu betonowego podestu przy budynku mieszkalnym Teresy i Tomasza M., zlokalizowanym w W.-K. 130 - uchylił decyzję pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i w tej części umorzył postępowanie administracyjne, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że z "materiału dowodowego" wynika uprzednie istnienie nad przedmiotowym podestem zadaszenia z eternitu falistego, które inwestorzy zamontowali ponownie.
Według organu odwoławczego zastosowanie w sprawie przez organ pierwszej instancji art. 66 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. było zasadne. Uwzględniło bowiem należy uregulowania zawarte w art. 160 par. 1,2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. nr 62 poz. 627/ oraz w par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/.
W ocenie organu odwoławczego zamontowanie przez inwestorów płyt azbestowych narusza powyższe uregulowania, co powoduje, że część obiektu jaką stanowi zadaszenie jest użytkowana w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi oraz środowisku.
W złożonej skardze Teresa i Tomasz M. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na jej wydanie z naruszeniem obowiązującego prawa oraz konstytucyjnych zasad porządku prawnego.
Skarżący zwrócili uwagę, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i akcentowali, iż ich działanie oznaczało jedynie powrót do stanu pierwotnego. W razie podzielenia stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, należałoby nakazać usunięcie eternitu ze wszystkich dachów, na których on się dotąd znajduje.
Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje.
Skarga prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji z niżej podanych względów.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ zasadą jest, iż Sąd sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Regułą w dokonywanej w postępowaniu sądowym ocenie legalności stanowi przy tym brak związania Sądu granicami skargi, tzn. zawartymi w niej zarzutami i wnioskami /art. 51 powołanej wyżej ustawy/.
Organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę administracyjną zobowiązane zaś są do przestrzegania zasady praworządności /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483 i art. 6 Kpa/.
Realizacja tej zasady nie podlega na samym powołaniu przepisu prawa, ale na wykazaniu, że w konkretnym stanie faktycznym określone norma prawna ma zastosowanie.
W niniejszej sprawie organy administracji publicznej obu instancji przyjęły, iż obowiązek nałożony na Teresę i Tomasza M. ma podstawę prawną w art. 66 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stanowił, iż o przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego niezgodnie z przeznaczeniem, bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia właściwy organ wydaje decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W konkretnym postępowaniu administracyjnym uznano, że na skutek zamontowania przez inwestorów płyt azbestowych wystąpiło zagrożenie życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.
Przyjąć należy, iż stwierdzenie stanu zagrożenia życia i zdrowia ludzi, czy też stanu zagrożenia środowiska w rozumieniu art. 66 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być efektem dowolnej oceny organu administracji publicznej.
Zajęte w tej sprawie stanowisko organ administracji publicznej musi uzasadnić w świetle norm prawnych służących ochronie życia i zdrowia ludzi, bądź też ochronie środowiska.
W niniejszej sprawie wprawdzie odwołano się do tego rodzaju przepisów, ale na tym de zgłosić wypada istotne zastrzeżenia.
W odniesieniu do art. 160 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska pominięto bowiem uwzględnienie uregulowań dotyczących wprowadzenia powołanej ustawy. W szczególności zważyć trzeba, że z art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 ze zm./ wynika, że ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poza oznaczonymi wyjątkami weszła w życie z dniem 1 października 2001 r. Z art. zaś 3 wskazanej ustawy wprowadzającej z dnia 27 lipca 2001 r. wynika reguła stosowana do spraw wszczętych dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych.
Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte niewątpliwe przed dniem 1 października 2001 r. /już 31 sierpnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. po raz pierwszy nakazał usunięcie przedmiotowych płyt/.
W mysi powołanej wyżej reguły intertemporalnej, nie mógł mieć więc zastosowania w sprawie art. 160 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zwrócić należy też uwagę, że w demokratycznym państwie prawnym /art. 2 Konstytucji RP/ zasadą jest, że prawo nie może działać wstecz.
Co do zaś odwołania się rozstrzygających organów do par. 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest /Dz.U. nr 138 poz. 895/, to zaznaczyć trzeba przede wszystkim, iż przepis ten odczytywany musi być w połączeniu z treścią ust. 1 par. 4 omawianego rozporządzenia, jak i innymi uregulowaniami tego aktu prawnego /par. 1/ oraz ustawy zawierającej delegację do wydania tego rozporządzenia /ustawy z dnia 19 czerwca 1997 r. o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest-/Dz.U. nr 101 poz. 628 ze zm./.
W szczególności zauważenia wymaga, że par. 4 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie wprowadził wcale bezwzględnej zasady usuwania wszelkich wyrobów azbestowych, ale tylko wyrobów o określonych cechach tzn.:
a/ posiadających gęstość objętościową mniejszą niż 1.000 kg/m3, b/ zakwalifikowany zgodnie z oceną - o jakiej mowa w par. 1 ust. 2 rozporządzenia do wymiany na skutek nadmiernego zużycia.
Co do wyrobów zawierających azbest o gęstości objętościowej większej niż 1.000 kg/m3, to dopuszczono w myśl par. 1 ust. 1 rozporządzenia możliwość bezpiecznego ich użytkowania w razie stwierdzenia braku widocznych uszkodzeń mogących stwarzać warunki dla emisji azbestu do otoczenia.
W niniejszej sprawie nie dokonano żądnych ustaleń co do cech wyrobów azbestowych zamontowanych w obiekcie skarżących i nie wykazano, aby podlegały one obowiązkowi usunięcia.
Rozstrzygające organy błędnie zaś przyjęły, iż z samej treści par. 4 ust. 2 analizowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki /"Usuwane wyroby zawierające azbest powinny być zastąpione wyrobami nie zawierającymi tego surowca"/ wynikała konieczność usuwania wszystkich wyrobów zawierających azbest.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz 55 ust. 1 powołanej już ustawy o NSA.