Uzasadnienie
7/IV SA 4143/02
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2002 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Starosty [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2001r. Nr [...] nakazującą Staroście Powiatu w [...] usunięcie występujących nieprawidłowości, określonych w opracowanej ekspertyzie "stanu technicznego stopnia młyńskiego na rzece M., km [...], w R. (wykonanej w kwietniu 2001 r. przez Biuro [...] "B." Sp. z o.o. w P. ul. D.) poprzez wykonanie, pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane następujących robót:
- 1. uzupełnić ubytki w kamiennej konstrukcji prawobrzeżnej ściany jazu, przy połączeniu z progiem jazu;
- 2. uzupełnić ubytki w murze oporowym na lewym brzegu przy wylocie z komory turbin;
- 3. naprawić betonową konstrukcję płyty dennej jazu poprzez ułożenie na jej powierzchni płyty żelbetonowej grub. 20 cm;
- 4. odtworzyć zniszczone umocnienia (nieckę) poniżej progu jazu;
- 5. naprawić stalową konstrukcję zamknięć jazu;
- 6. odmulić zbiornik powyżej jazu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podzielił zdania Starosty Powiatu [...], iż w przedmiotowej sprawie został naruszony art. 28 kpa poprzez przyjęcie, że Starosta ten jest stroną postępowania. Podniósł, iż swoją decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. znak: [...] uchylił poprzednie rozstrzygniecie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie z dnia [...] lipca 2001 r. znak: [...] i przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność ustalenia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił także, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonując zalecenia organu odwoławczego wystąpił z zapytaniem do Starosty Powiatowego w [...] o udzielenie odpowiedzi, czy został ustalony w drodze decyzji zarządca przedmiotowego obiektu budowlanego, a także do Zarządu Województwa [...] o wyjaśnienie, czy utrzymanie stopnia młyńskiego we właściwym stanie technicznym zostało powierzone uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1999 r. w sprawie nazwy, organizacji i zakresu działania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] temu przedsiębiorstwu.
W odpowiedzi Starosta [...] wyjaśnił, że zgodnie z "aktualnym wypisem z rejestru gruntów właścicielem cieku jest Skarb Państwa, na którym usytuowany jest stopień młyński". Nie wskazał natomiast, czy w drodze decyzji został ustalony zarządca tego obiektu. Urząd Marszałkowski Województwa [...] stwierdził natomiast, że "omawiany stopień nie został powierzony uchwałą nr [...] z dnia [...].01.1999 r. Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w celu jego utrzymania we właściwym stanie technicznym". W związku z udzielonymi odpowiedziami organ odwoławczy przyjął, że w sytuacji gdy nie ma decyzji przekazującej w zarząd omawiany obiekt budowlany innemu podmiotowi, to zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. nr 46 z 2000 r poz. 543), omawiany obiekt budowlany jako własność Skarbu Państwa jest elementem zasobu nieruchomości, powierzonej na podstawie art. 11 ust. 1 w/w ustawy właściwemu staroście.
Jednocześnie z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt nie jest utrzymywany w należytym stanie technicznym należało w ocenie tego organu, w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożyć na właściciela – w tym wypadku Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę – obowiązki wykonania określonych w ekspertyzie robot budowlanych.
Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., Starosta [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił "obrazę prawa materialnego poprzez nie rozpoznanie art. 75 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż Starosta Powiatu [...] jest stroną w przedmiotowym postępowaniu oraz rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym przez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 77 § 1 polegające na nierozpoznaniu wszystkich materiałów dowodowych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie".
W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga Starosty Powiatu [...] zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa. Organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które strona skarżąca wskazała, w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r. znak: [...]. Ponadto uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.
Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zgodnie z nią organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć dostępny materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Jest on w szczególności zobowiązany dokonać "wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Zgodnie z postanowieniami art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Obowiązany jest więc rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy, a rozpatrując materiał "nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604).
Ponadto swobodna ocena dowodów, której dokonuje organ, aby nie przerodziła się w dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie sprawy wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171). Podkreślenia wymaga także to, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa) wymaga aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy. (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114).
Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. "Organ musi zając stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97, LEX nr 48684).
Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o wytłumaczenie się, dlaczego organ rozstrzygając sprawę zastosował określony przepis do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy, względnie też dlaczego "daną wykładnię przyjął skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (zob. wyrok NSA z 15 lutego 1984 r. SA/Po 1122/83, GAP 1986, nr 4, s. 45).
Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 kpa organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Organ ten ma również możliwość na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że "ponieważ Starosta Świdwiński nie przedstawił decyzji przekazującej w zarząd omawianego obiektu budowlanego innemu podmiotowi to zgodnie z zapisem, art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...), omawiany obiekt budowlany jako własność Skarbu Państwa jest elementem zasobu nieruchomości, powierzonej na podstawie ww. ustawy właściwemu staroście" oraz, że "wydanie decyzji Staroście Powiatu [...] nakazującej usuniecie nieprawidłowości stwierdzonych w opracowanej ekspertyzie jest merytorycznie uzasadnione". Organy nie zajęły natomiast stanowiska odnośnie § 3 pkt 3 uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1999 nr [...] w sprawie organizacji i zakresu działania Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa [...] w [...], który wprost stanowi, że " Do głównych zadań Zarządu należy: (...) utrzymywanie i eksploatacja na koszt Państwa urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz cieków służących regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleb".
Sąd podziela argumentację przedstawioną przez Ministra Środowiska w piśmie z dnia 6 lipca 2004 r. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wyróżnić własność wody jako kategorię Prawa wodnego oraz własność urządzeń wodnych jako kategorię prawa cywilnego. Należy także zauważyć, iż właścicielem urządzenia wodnego, jakim jest stopień młyński może być dowolny podmiot, zaś właścicielem wody w urządzeniu pozostaje Skarb Państwa, a właściciel urządzenia wodnoprawnego otrzymuje jedynie prawo do korzystania z wody. Utrzymywanie urządzeń wodnych stanowi obowiązek właścicieli. Kolejną istotną kwestią jest to, że w stosunku do ogólnych uregulowań w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kodeksu cywilnego, przepisy ustawy Prawo wodne są przepisami szczególnymi w zakresie gospodarowania gruntami pokrytymi powierzchniowymi wodami płynącymi.
W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest również to, że będący przedmiotem rozważań stopień młyński jest wykorzystywany na potrzeby elektrowni wodnej. W pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód winna być określona partycypacja właściciela elektrowni w kosztach utrzymania stopnia piętrzącego i koryta rzeki na odcinku, na który oddziaływuje praca elektrowni. Ponadto rzeka [...] została wymieniona w załączniku nr 2 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, w którym to załączniku określono wody istotne dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, w stosunku do których prawa właścicielskie wykonuje marszałek województwa. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sprawie przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną samorząd województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. przejął zarządy melioracji i urządzeń wodnych wraz z przejęciem na majątek części mienia Skarbu Państwa.
Jak słusznie wskazał Minister Środowiska na podstawie powołanej ustawy właściwy Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych zobowiązany był dalej do utrzymania urządzeń wodnych należących do Skarbu Państwa będących we władaniu tego Zarządu, a nieprzewidzianych do przejęcia na majątek samorządu. Jednostki podległe marszałkowi mogły, zgodnie z art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przekazać do właściwego starosty urządzenia wodne będące w trwałym zarządzie, a zbędne dla statutowej działalności. W świetle art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne, w związku z art. 75, marszałek województwa wykonuje zadania związane z eksploatacją i utrzymaniem tych urządzeń, które nadal znajdują się w ewidencjach wojewódzkich zarządów melioracji i urządzeń wodnych lub nie zostały przekazane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa u właściwych starostów.
Jednocześnie wskazać należy, iż na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w zakresie gospodarowania wodami w regionie wodnym jest dyrektor właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej, który na mocy ust. 3 pkt 9 tegoż artykułu jest stroną w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie przedmiotowej ustawy, w sprawach dotyczących regionu wodnego.
Z tych też powodów nie jest możliwa prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja nie może ostać się ze względu na brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.