Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19.05.2000 r. Wojewoda K.-P., po rozpatrzeniu wniosku Jacka P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 7.09.1998 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu meblowego z tymczasowym mieszkaniem (...) Zakładowi Stolarsko-Tapicerskiemu "S.-T.", Marek B. w G.-D. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 156 par. 1 i 7 i art. 158 par. 1 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja wydana została zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego "to jest w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w której rozstrzygnięto lokalizację pawilonu meblowego z tymczasowym mieszkaniem, na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta G.-D., uchwalonego przez Radę Miasta G.-D. uchwałą nr 1/12/91 z dnia 8.02.1991 r. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Teren, na którym zlokalizowano inwestycję oznaczony jest symbolem D-46PP - i jest przeznaczony pod budowę przemysłową, zatem inwestycja polegająca na budowie pawilonu meblowego jest zgodna z ustaleniami tego planu. Dodał też, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuściła możliwość umieszczenia mieszkania w ww. pawilonie.
Zgodnie z treścią art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. "Fakt umieszczenia strony Jacka P. w rozdzielniku do decyzji w miejscu oznaczonym do wiadomości", nie może stanowić wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
W złożonym od ww. decyzji odwołaniu Jacek P. domagając się jej uchylenia podniósł, że:
- decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jako taka zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - jest nieważna,
- decyzja wydana przez Zarząd Miasta G.-D. podpisana została tylko przez Burmistrza,
- "nie oznaczono go jako strony w rozdzielniku do decyzji" -doręczając mu ją jako osobie zainteresowanej a nie jako stronie,
- naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego ponieważ nie sprawdzono zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 14.07.2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego niewłaściwe umieszczenie nazwiska skarżącego w rozdzielniku decyzji nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że zaistniały przesłanki z art. 156 par. 1 Kpa. Skarżący nie zaprzecza, iż otrzymał przedmiotową decyzję.
Zatwierdzony projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przewidziane w projekcie "mieszkanie o charakterze tymczasowym" w obiekcie użytkowym nie jest sprzeczne z zapisem miejscowego planu, przeznaczającym ww. teren pod zabudowę przemysłowa. Identyczne stanowisko zaprezentowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., w podobnej sprawie.
Na powyższą decyzję z dnia 31.07.2000 r. ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili Ilona i Jacek P. Domagając się jej uchylenia, wnieśli o stwierdzenie nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a także decyzji zaskarżonej.
Decyzją z dnia 24.10.2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - "uwzględniając skargę ww. w całości - uchylił własną decyzję z dnia 14.07.2000 r."
Uzasadniając swoje stanowisko podał, że poprzednie rozstrzygnięcie oparte zostało na orzeczeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w podobnej sprawie. "Wobec tego uznanie przez analogię zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 16.06.1998 r. (...) dla działki nr 163/2 z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego". Ponadto w poprzedniej decyzji nie odniesiono się w pełni do zarzutów zawartych w odwołaniu.
"Uchylenie decyzji z dnia 14.07.2000 r. ma ten skutek, że ponownie zostanie rozpoznane odwołanie J. P. z dnia 6.06.2000 r."
Na powyższą decyzję ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpili Marek i Anna B. Wnosząc o uchylenie decyzji podnieśli, że:
- teren, na którym realizują inwestycję jest przeznaczony na działalność usługową z dopuszczeniem funkcji mieszkalnych /zał. nr 2/,
- obiekt ma charakter handlowego obiektu. Wydzielono w nim 100 m2 na tymczasowe mieszkanie dla pracownika, "który będzie pełnił nadzór nad posesją". Z przepisów Prawa budowlanego /art. 35/ oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika zakaz wydzielania w obiektach handlowych, tymczasowych mieszkań służbowych,
-inż. Bohdan B. jest autorem projektu. Wykonywał go w czerwcu i lipcu 1998 r. i nie pełnił w tym czasie funkcji Burmistrza,
- ponieważ w aktach sprawy brak było "dostępu do pisma - skargi skierowanej do GINB, uniemożliwiło to skarżącym ustosunkowanie się do zarzutów w tej skardze zawartych".
Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostatecznie wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż te, które w niej wskazano.
Przede wszystkim należy na wstępie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Stosownie do jego brzmienia "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości, do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy".
Przepis ten stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 Kpa zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzające, a tym bardziej w sposób sprzeczny z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.
Tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /patrz wyroki z dnia: 13 listopada 1997 r. I SA/Kr 1092/96; 12 marca 2002 r. I SA/Łd 788/00; 13 września 2001 r. I SA 3545/00/ jak i w doktrynie /T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne/ przeważa poglądy, że weryfikacja własnych decyzji przez organ w trybie art. 38 ust. 2 cyt. ustawy nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i winna uwzględniać skargę w całości.
Sprawa, która przeszła przez tok instancji i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją nie powinna bowiem powracać na drogę administracyjnoprawną, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do Sądu wobec złożenia skargi. Tak więc mimo, że art. 38 ust. 2 cyt. ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ:
- uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy,
- uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy,
- uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji.
Oceniając zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie może ona ostać się, ponieważ wydana została z naruszeniem art. 38 ust. 2 cyt. ustawy, a także art. 110 i art. 15 Kpa.
Zawarte w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcie ograniczające się jedynie do uchylenia decyzji z dnia 14.07.2000 r., powoduje, że sprawa ponownie wraca na drogę postępowania administracyjnego albowiem zachodzi konieczność - jak to przyznaje sam organ -rozpoznania odwołania z dnia 6.06.2000 r.
Tego rodzaju rozstrzygnięcia nie można więc uznać za "uwzględnienie skargi w całości" w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podkreślić również należy, że skarżący małżonkowie I. i J. P., we wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze z dnia 31.07.2000 - domagali się stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, a także stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej ww. skargą.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz określonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wobec czego na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł - jak w sentencji.