Uzasadnienie
Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej decyzją z dnia 5 lutego 1986 nr U.30/087-K-33/85, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Adama S., utrzymał w mocy decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w B. z dnia 17 grudnia 1985 nr UAN-NB-830/74/85, stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ś. z dnia 11 czerwca 1985 r. o pozwoleniu Adamowi S. na budowę budynku gospodarczego w granicy nieruchomości położonej przy ul. S. nr 6 w Ś. oraz nakazującą dokonanie rozbiórki tego budynku. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej Minister wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane przez organ stopnia podstawowego z rażącym naruszeniem prawa, gdyż miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Ś., zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Ś. z dnia 31 marca 1978 r., nie przewiduje lokalizowania budynków gospodarczych na poszczególnych działkach, a dopuszcza jedynie garaże wbudowane w budynki mieszkalne.
Ponadto pozwolenie to zostało wydane wbrew postanowieniom art. 54 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego, albowiem nie zapewniono stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Nakaz dokonania rozbiórki tego obiektu wynika z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Adam S. wniósł o uchylenie tej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, wskazując, że powoływany w decyzjach miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje stawiania budynków gospodarczych i praktycznie każdy właściciel działki na tym terenie ma oprócz domu mieszkalnego również budynek gospodarczy. Zarzucił, że okoliczności te nie zostały wyjaśnione przy wydawaniu zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie z powołaniem się na okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naruszenie prawa stanowi tylko wówczas podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, jeżeli jest to naruszenie rażące. Trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że wydanie pozwolenia na wybudowanie obiektu budowlanego na terenie nie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę lub pod danego rodzaju zabudowę, stanowi rażące naruszenie prawa, a mianowicie art. 3 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ oraz par. 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./. Jednakże w sprawie niniejszej takie naruszenie prawa nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości. Bezsporne jest w tej sprawie, że teren, na którym wybudowany został budynek, o którym mowa, jest przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.
Na działkach budowlanych położonych na tym terenie wybudowane zostało osiedle domów jednorodzinnych. Przeznaczeniem działki budowlanej zabudowanej domem jednorodzinnym jest zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych rodziny, związanych z zamieszkiwaniem w tym domu. Wobec tego przeznaczenie działki pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie sprzeciwia się samo przez się wznoszeniu na tej działce budynków gospodarczych, mających służyć zaspokojeniu potrzeb osób tam zamieszkujących, chyba że z miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zakaz wznoszenia na danej działce - oprócz domu mieszkalnego - takich pomocniczych budynków gospodarczych.
W aktach niniejszej sprawy znajduje się informacja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w B. z dnia 11 listopada 1985 r., z której wynika, że według planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego na osiedlu w S. nie przewiduje się budynków gospodarczych na poszczególnych działkach, lecz jedynie garaże wbudowane w budynki mieszkalne. Organy orzekające w przedmiocie nieważności decyzji organu stopnia podstawowego o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce skarżącego wykorzystały wyłącznie tę informację. W aktach na przykład brak jest wypisu z tekstu tego planu w części dotyczącej tego osiedla i działki skarżącego.
Jak powiedziano, dla stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, że jej wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, co oznaczać musi rażące naruszenie ustaleń miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wystarcza zatem tylko poprzestanie na informacji, że "zgodnie z ustaleniami tego planu nie przewiduje się budynków gospodarczych na poszczególnych działkach a jedynie garaże wbudowane w budynki mieszkalne". Należy ustalić, czy treść planu zawiera wyraźny i jednoznaczny zakaz wznoszenia na działkach, w tym na działce skarżącego, budynków gospodarczych służących zaspokojeniu potrzeb rodziny, związanych z jej zamieszkiwaniem na tej działce. Dopiero stwierdzenie, że z ustaleń planu wprost wynika jednoznaczny zakaz wznoszenia takich budynków, pozwoli na ocenę, że pozwolenie na budowę takiego budynku rażąco narusza ustalenia planu, a tym samym, że zapadło z rażącym naruszeniem prawa.
Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono, a zatem nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czy wydane przez organ stopnia podstawowego pozwolenie na budowę budynku jest nieważne z przyczyny wymienionej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu stopnia wojewódzkiego uznały ponadto rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 prawa budowlanego bez jakiegokolwiek jednak wyjaśnienia, czy i jakie uzasadnione interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości zostały rażąco naruszone przez usytuowanie omawianego budynku bezpośrednio przy granicy działki. Niewyjaśnienie wszystkich tych istotnych okoliczności sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu stopnia wojewódzkiego, orzekających o stwierdzeniu nieważności wydanego pozwolenia na budowę.
Jeżeli zaś chodzi o zarzut, że w postępowaniu dotyczącym wydania tego pozwolenia nie brała udziału Stefania N. - właścicielka sąsiedniej działki, przy granicy której wybudowany został sporny budynek, to zarzut ten jest tylko przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy przy tym pamiętać, że organem właściwym do orzekania w kwestiach wznowienia postępowania jest - stosownie do art. 150 par. 1 i art. 151 Kpa - ten organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji a w rozpatrywanej sprawie jest nim organ stopnia podstawowego.
W części dotyczącej nakazania przymusowej rozbiórki spornego budynku zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu stopnia wojewódzkiego są nieważne, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 par. 1 Kpa/. Organem I instancji, właściwym do wydania takiej decyzji w odniesieniu do omawianego budynku, jest organ stopnia podstawowego, a nie organ stopnia wojewódzkiego /art. 57 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 20 Kpa/.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 207 par. 1 i 3 Kpa, a także art. 208 Kpa, jak w sentencji wyroku.