Wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2005 r., IV SA 4229/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 3 lutego 2005 r.

Sprawa

sprawy ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Skład

Przewodniczący asesor WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), sędzia NSA Otylia Wierzbicka, sędzia WSA Łukasz Krzycki
Julia Dobrzańska protokolant

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2003r., po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r.odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku stacji obsługi samochodów na galwanizernię na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 2 czerwca 2000r. "M." s.c. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr [...] i [...] położonych w W. dla inwestycji polegającej na adaptacji budynku stacji obsługi samochodów na galwanizernię. Wójt Gminy W., po uzgodnieniu ze Starostą Powiatowym w S. i Miejskim Inspektorem Sanitarnym w S., decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku stacji obsługi samochodów z przeznaczeniem na galwanizernię wraz z urządzeniami towarzyszącymi na terenie objętym wnioskiem inwestora. Zdaniem organu nadzoru kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji posiada niezbędne elementy, o których mowa w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] maja 1992r. (opubl. Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].07.1992r.), gdyż działki nr [...] i [...], na których ma być realizowana inwestycja położone są na strefie produkcyjno- składowej, oznaczonej symbolem P-Sl, wykluczającej lokalizację zakładów i magazynów spożywczych. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnej wady z art. 156 § 1 kpa, stanowiącej podstawę stwierdzenia jej nieważności. Z tych też względów argumenty mieszkańców wsi W. podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogły być uwzględnione.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wniosło o uchylenie obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003r. oraz z dnia [...] sierpnia 2003r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2002r. jest wadliwa pod względem proceduralnym, jak też merytorycznym, albowiem zakres inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w tej decyzji nie pokrywa się z zakresem inwestycji podanej we wniosku spółki "M.". Zatem " Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko" opracowana w lipcu 2000 roku, stanowiąca podstawę uzgodnień i ustalenia warunków zabudowy nie jest miarodajną, skoro została opracowana dla innego zakresu inwestycji, niż to wynika z ww. decyzji Wójta Gminy W..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r., albowiem zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie.

Obie wymienione wyżej decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, wszczętym z urzędu.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art.16 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie w trybie nadzoru czy kontrolowana decyzja jest dotknięta kwalifikowanym wadami wyszczególnionymi w przepisie art. 156 § 1 kpa, a w razie stwierdzenia ich zaistnienia wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Badając czy zaistniały warunki do stwierdzenia nieważności określonej decyzji stan faktyczny i prawny należy odnieść do dnia wydania kontrolowanej decyzji, a to dlatego, że stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji od daty jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Postępowanie nieważnościowe może być wszczęte na żądanie strony bądź z urzędu. W postępowaniu nadzwyczajnym podobnie jak i w postępowaniu zwykłym, organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności powinien wyczerpująco ustalić stan faktyczny sprawy, co stanowi podstawowy wymóg zasady ogólnej prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, określonej w art. 6 kpa. Skutkiem kontroli dokonanej przez organ nadzoru jest wydanie decyzji stwierdzającej nieważność badanego aktu administracyjnego, jeżeli zostanie stwierdzone istnienie jednej z wad, określonych w pkt 1-7 art. 156 § 1 kpa, bądź decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, jeżeli zostanie stwierdzony brak wady.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzorczy dokonał z urzędu oceny ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku stacji obsługi samochodów na galwanizernię wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działkach nr ew. [...] i [...], położonych w miejscowości W. przy ul. [...] pod kątem ustalenia czy przedmiotowa decyzja jest lub nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kontrolowana decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000r. nie zawiera żadnej wady z art. 156 § 1 kpa, stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności, jako że decyzja ta posiada wszystkie niezbędne elementy merytorycznego rozstrzygnięcia, o których mowa art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy W. Nr [...] z dnia [...] maja 1992r.

W ocenie Sądu, organ nadzoru w niniejszej sprawie zbyt ogólnikowo, mało precyzyjnie i niezbyt wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, czym naruszył postanowienia art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji nie dało możliwości dokonania właściwej oceny, czy kontrolowana decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, czy też została wydana z naruszeniem prawa i czy naruszenie to miało charakter wady kwalifikowanej, o jakiej stanowi § 1 art. 156 kpa.

Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kontrola decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000r. ograniczyła się do zbadania pod względem zgodności z przepisem art. 42 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi W. z roku 1992. Analiza ustaleń wymienionego planu prowadzi do wniosku, że organ nadzoru trafnie ocenił, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, skoro teren inwestycji (działki nr [...] i [...]) położone są strefie produkcyjno - składowej -oznaczonej symbolem PS-1, w której plan wyklucza lokalizację tylko zakładów i magazynów spożywczych. Zgodzić się należy również z tym,że kontrolowana decyzja Wójta posiada wszystkie elementy z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Niemniej jednak, zauważyć należy, iż organ nadzoru nie dokonał kontroli decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. w aspekcie art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z treści tego przepisu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania trenu jest postępowaniem wnioskowym, gdyż jego wszczęcie następuje li tylko na wniosek zainteresowanego inwestora. Oznacza to, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Wnioskodawca " M." s.c. we wniosku, złożonym w organie pierwszej instancji w dniu 2 czerwca 2000r., o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał, że zamierzona inwestycja ma polegać na " Adaptacji budynku stacji obsługi samochodów na galwanizernię. Istniejący budynek murowany zostanie adaptowany do potrzeb galwanizerni". Tymczasem organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2000r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dła inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku stacji obsługi samochodów z przeznaczeniem na galwanizernię wraz z urządzeniami towarzyszącymi, wykraczając w ten sposób poza granice wniosku. Organ nadzoru na skutek pobieżnej kontroli nie dostrzegł, iż wymieniona decyzja została wydana z ewidentnym naruszeniem art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, w wyniku niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ nadzoru nie zostało ujawnione, iż w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania wskazano rodzaj inwestycji zgodny z wnioskiem inwestora, czyli " adaptacja istniejącego budynku stacji obsługi samochodów z przeznaczeniem na galwanizernię" i tego rodzaju inwestycja została uzgodniona przez Starostę Powiatowego w S. w postanowieniu z dnia [...] lipca 2000r. oraz w postanowieniu z dnia [...] września 2000r. przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w S.. Również znajdująca się w aktach sprawy " Ocena oddziaływania inwestycji na środowisko " z miesiąca lipca 2000r. została opracowana dla inwestycji polegającej na adaptacji istniejącego budynku dawnej stacji kontroli pojazdów na potrzeby projektowanej galwanizerni.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolę legalności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000r. dokonało z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione wady postępowania wyjaśniającego sprawiają, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2003r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i dlatego podlegają uchyleniu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Rozpatrując ponownie sprawę organ nadzoru winien ustalić, czy ww. decyzja Wójta Gminy W. posiada wadę prawną z art. 156 § 1 kpa i czy ewentualna wada dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy tylko jego części, mając przy tym na uwadze ocenę prawną, zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 cyt. ustawy