Uzasadnienie
2 IV SA 4244/03
T. S., właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1/143 obręb K. gmina O. wniosła zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K. w gminie O. Zarzuciła rażące naruszenie przepisów art. l ust. l i 2 pkt l, 3, 5, art. 3 pkt l i 2, art. 6 i art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na pozbawieniu jej prawa do swobodnego zagospodarowania terenu pomimo jego faktycznie rekreacyjno-turystycznego przeznaczenia i odmowie uznania go za teren zabudowy letniskowej, bezprawnym zróżnicowaniu w projekcie planu właścicieli nieruchomości położonych w tej samej odległości od linii brzegowej jeziora O., przyjęciu błędnych zasad zrównoważonego rozwoju terenu "K" i arbitralne zdecydowanie o zagospodarowaniu przestrzennym działki nr 1/143 bez właściwej analizy lokalnych uwarunkowań tego terenu. Podniosła także naruszenie przez organ zasady racjonalności i proporcjonalności przyjętych w planie rozwiązań będących skutkiem błędnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, jak też błędnej prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, które to zasady nie uwzględniają konieczności ochrony interesów prawnych właścicieli. Wskazała również na pominięcie w planie zagospodarowania terenu "K" zasady ochrony prywatnej własności, tak w zakresie ładu przestrzennego, architektury, walorów krajobrazowych i przyrodniczych, ochrony środowiska i akwenu Jeziora O., co bezzasadnie doprowadziło do nierównego potraktowania w planie właścicieli nieruchomości i odmowy uznania działki nr 1/143 za teren ML, w sytuacji gdy istnieją wszelkie uwarunkowania do przeznaczenia tego terenu, z zachowaniem ściśle określonej, wyłącznie zabudowy letniskowej z nałożeniem na właścicieli obowiązków całkowitego skanalizowania terenów, ich elektryfikacji, jak też zabudowy dostosowanej do mazurskiego krajobrazu i stylu. W ocenie strony bezzasadnym i bezprawnym było przyjęcie w projekcie planu zagospodarowania nadrzędności interesu ogólnego bliżej nie sprecyzowanego nad interesem prywatnym właścicieli nieruchomości i błędne oparciu odmowy uwzględnienia w planie zagospodarowania wniosku co do działki nr 1/143 w strefie ochronnej Jeziora O. wynikającej z rozporządzenia Wojewody z 15.06.1998 r., w sytuacji gdy rozporządzenie to zostało wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia co do wielkości strefy ochronnej i innych zakazów.
Projektowi planu zagospodarowania zarzuciła ponadto naruszenie przepisu art. 140 kodeksu cywilnego przez ograniczenie właścicieli w prawie korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i prawem do jej zagospodarowania, sprzeczność z art. 2, art. 7, art. 20, art.. 22, art. 31 ust. l, 2 i 3, art. 64 ust. l, 2 i 3 Konstytucji RP polegającą na rażącym naruszeniu wolności i praw obywatelskich przez bezprawne ograniczenie prywatnej własności będące faktycznym wywłaszczeniem, naruszającym istotę prawną własności, nie uwzględniającym zasady proporcjonalności, racjonalności ani optymalności w ingerowaniu w prawo własności, pomimo iż interes publiczny nie wymaga takich rygorystycznych ograniczeń w zakresie zagospodarowania przestrzennego terenu "K" oraz sprzeczność planu zagospodarowania z art. l Protokołu do Konwencji O Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez brak poszanowania i gwarancji dla prywatnej własności.
Strona wniosła o zmianę w projekcie przedmiotowego planu polegającą na przeznaczeniu terenu działki nr 1/143 pod tereny zabudowy letniskowej.
Rada Miejska w O. uchwałą nr "[...]" z dnia 29 sierpnia 2003 r. odrzuciła zarzuty T. S. W ocenie Rady zarzut nie mógł być uwzględniony ze względu na:
- strefę ochronną jeziora wynikającą z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Strefę ochronną jeziora wyznaczono projekcie planu w celu ochrony środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.). Strefa ochronną jeziora obowiązywała również na podstawie poprzedniego planu terenu gminy O.,
- zasady zagospodarowania terenów wynikające z polityki przestrzennej Miasta i Gminy O. przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy O. w celu prowadzenia prawidłowej gospodarki przestrzennej na terenach mających rangę obszaru chronionego krajobrazu. Zasady zagospodarowania terenów określone w projekcie planu są zgodne z art. 72 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.),
- kontynuację myśli planistycznej zawartej w obecnie obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy O. zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w O. z dnia 25.04.1994. Przeznaczenie terenu w sporządzonym planie w żaden sposób nie odbiera i nie ogranicza żadnych praw nabytych wcześniej,
- prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w projekcie planu przysługujące organom sporządzającym plan zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, póz. 139 z późn. zm.).
T. S. wniosła skargę na powyższą uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przez brak należytego rozpatrzenia zarzutów i brak przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz rażące naruszenie wymienionych w zarzutach przepisów chroniących prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie podając, że procedura sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K. została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu, w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały nie doszło do żadnego "rażącego" naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodne ze sztuką planistyczną i obowiązującymi przepisami. Rada zaprzeczyła jakoby zachodziło bezprawne zróżnicowanie w projekcie planu właścicieli nieruchomości położonych w tej samej odległości od linii brzegowej jeziora O. Działka, której dotyczył zarzut nigdy nie miała, jak twierdzi skarżący, "faktycznego przeznaczenia rekreacyjno-turystycznego" i na podstawie wszystkich dokumentów planistycznych można było stwierdzić tylko i wyłącznie jej rolnicze przeznaczenie. Zaproponowane w projekcie planu rozwiązania zostały dostosowane do uwarunkowań przyrodniczych, terenowych i konieczności zachowania możliwości zabudowy na terenach, które w sposób legalny były zabudowane na podstawie poprzednio obowiązującego planu. Organ nie zgodził się z tezą skarżącego o niedostatecznym rozpoznaniu terenu, wskazując, iż projekt planu został wykonany po przeprowadzeniu dogłębnej analizy uwarunkowań środowiskowych i własnościowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga jest zasadna.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż brak wyczerpującego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu tak pod względem faktycznym jak i prawnym, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kontroli sądowej podlega uchwała o odrzuceniu zarzutu.
Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały miał na uwadze wyłącznie rozstrzygnięcie i uzasadnienie w niej zawarte. W związku z tym dodatkowe, uzupełniające uzasadnienie stanowiska Rady, zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogło być brane pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały.
Obowiązkiem Rady, wynikającym z art. 24 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest zawarcie w uchwale uzasadnienia faktycznego i prawnego. Żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości uzupełnienia stanowiska Rady wyrażonego w uchwale o odrzuceniu zarzutu.
W każdym przypadku odrzucenia zarzutu uchwała Rady Gminy powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że Rada musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymagania określone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rada z przysługujących jej uprawnień, szczególnie planistycznych, nie może korzystać w sposób dowolny, a podejmowane ustalenia powinny być wynikiem wszechstronnego rozważenia konkretnego stanu faktycznego i prawnego.
Rada nie rozważyła argumentów skarżących zawartych w zarzutach. Ogólnikowe powołanie się na politykę przestrzenną wynikającą ze studium uwarunkowań i prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wynikające z ustawy z całą pewnością nie może zostać uznane za wszechstronne ustosunkowanie się do zarzutów skarżącej.
Powyższe wskazuje, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co uniemożliwia kontrolę jej legalności.
W tej sytuacji należało uznać, że skarżąca została pozbawiona możliwości rzeczywistego skorzystania z gwarantowanej ustawowo ochrony interesów prawnych, gdyż Rada skorzystała z uprawnienia do odrzucenia zarzutu w sposób niezgodny z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § l ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 póz 1270) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania sądowego.