Uzasadnienie
Decyzją z 3 października 2001 r. wydaną z upoważnienia Wojewody (...) stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Prezydenta miasta Ł. z 16 maja 1991 r. udzielającej Andrzejowi M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. H. 5a.
Ustalono, że w dacie wydania decyzji z 16 maja 1991 r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203 ze zm./. Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia powierzchnia całkowita domu jednorodzinnego nie może przekraczać 220 m2. Tymczasem powierzchnia wszystkich kondygnacji wynikająca z części rysunkowej projektu wynosi /bez uwzględnienia pomieszczeń na poddaszu/ 306,73 m2. Stanowiło to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Decyzją z dnia 14 listopada 2001 r. wydaną z upoważnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Ireny i Krzysztofa M. utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając zawarte w niej rozstrzygnięcia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krzysztof i Irena M. stwierdzają, że istotnie budynek, którego dotyczy postępowanie, ma powierzchnie większą niż 220 m2. Stanowiło to niewątpliwie naruszenie przepisów wykonawczych do Prawa lokalowego, a nie Prawa budowlanego. Nie było z tego względu rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę potwierdzono stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z podkreśleniem, że o rażącym naruszeniu prawa świadczy nie tylko znaczne przekroczenie powierzchni ponad 220 m2, ale również wewnętrzna sprzeczność pomiędzy częścią opisową, a częścią rysunkową projektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Określenie pojęcia rażącego naruszenia prawa zostało szeroko przedstawione w doktrynie. Są też liczne w tym zakresie orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego i to nie tylko na tle art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa ale również w związku z przepisami o rewizji nadzwyczajnej w sprawach cywilnych /kiedy ta instytucja funkcjonowała w postępowaniu cywilnym/ i w sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na tle tych publikacji można przyjąć istnienie powszechnie uznawanej zasady, według której jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, ale również naruszenia przepisów kompetencyjnych oraz przepisów procesowych. Dalszą również powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nie wiąże przewidzianych w nim skutków z tym, aby przepis czy przepisy, które zostały naruszone obowiązywały nadal w dacie stwierdzenia nieważności.
Jeżeli jednak zostały naruszone przepisy, których utrata mocy obowiązującej nastąpiła w związku ze zmianą systemu prawnego związaną z przeobrażeniami stosunków społecznych i gospodarczych, okoliczność ta nie może pozostać bez wpływu na ocenę czy takie naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Wiąże się to bowiem ze wspomnianą już oceną skutków naruszenia z punktu widzenia wymagań praworządności.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów Prawa lokalowego /Dz.U. nr 36 poz. 203 ze zm./ utraciło moc z dniem 12 listopada 1994 r., gdyż zostało uchylone przez ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509/. Przewidywało ono istotnie ograniczenia powierzchni domu jednorodzinnego i lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wcześniej jeszcze utraciły moc przepisy Kodeksu cywilnego /art. 134 i art. 135/ zawierające ograniczenie powierzchni domu jednorodzinnego i lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Obecnie, na tle obowiązujących przepisów ustawy o własności lokali, rozmiary wyodrębnionego lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość mogą być dowolne. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 75 poz. 690/ w par. 3 pkt 2 określa pojęcie zabudowy jednorodzinnej jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół /wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi/ bez wskazywania dopuszczalnej powierzchni. Aktualnie więc obowiązujący system prawny nie zawiera ograniczeń w zakresie powierzchni zarówno lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, jak i powierzchni domu jednorodzinnego.
Istnienie takiego systemu prawnego przesądza w sposób negatywny ocenę naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. jako rażącego naruszenia prawa.
Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z 16 maja 1991 r. zawierającej pozwolenie na budowę.
Z tego względu, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało uchylić kwestionowane w skardze decyzje.
Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 lipca 2002 r. /P 11/01 - OTK ZU-A 2002 nr 4 poz. 47/ posłużenie się w uchylonych przepisach Kodeksu cywilnego pojęciem domu jednorodzinnego nie służyło reglamentacji budownictwa, lecz było ściśle związane z obowiązującą w poprzedniej formacji kategoryzacją typów i form własności. Obecna kategoryzacja budowli jest wyłącznie kwestią techniczną. Ocena, czy planowana zabudowa ma charakter jednorodzinny, powinna być dokonywana stosownie do okoliczności faktycznych, a nie na podstawie definicji zawartej w par. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Powołany par. 3 pkt 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. jest odpowiednikiem par. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.