Wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2005 r., IV SA 4458/03

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 07 lutego 2005 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.

Skład

Przewodniczący Izabela Ostrowska, Sędzia WSA, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka
Edyta Kuczkowska protokolant

Uzasadnienie

7/IVSA 4458/03

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2003r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003r. znak [...] o stwierdzającej nieważność decyzji zezwalającej A. K. na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego w [...] przy ul. [...] na warsztat betoniarsko lastrykarski – utrzymał w mocy decyzję Wojewody.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, co następuje.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1989r. znak [...] wydaną z upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy w [...] na podstawie art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, wyrażono zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego "na okres czasowy (do czasu wybudowania nowego budynku warsztatowego – projekt w trakcie opracowania)".

Na wniosek J. S. w dniu [...] lutego 2003 roku wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. stwierdził nieważność decyzji, jak podał – " Urzędu Miasta i Gminy w [...]" z dnia [...] kwietnia 1989 roku znak [...].

W uzasadnieniu w/w decyzji Wojewoda [...] podniósł, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza prawo. Zmiana sposobu użytkowania nie była zgodna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Działka z przedmiotowym budynkiem była usytuowana na obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z realizacją usług podstawowych handlu gastronomi nieuciążliwego rzemiosła. Organ ustalił, że działalność produkcyjno – usługowa w zakresie kamieniarstwa i betoniarstwa zaliczana powinna być do działalności uciążliwej dla otoczenia (pismo Powiatowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 1995r. znak [...]).

Ponadto zdaniem organu I instancji przedmiotowa decyzja narusza rażąco § 10 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, – " który ustanawiał strefy uciążliwości i nie dopuszczał lokalizacji uciążliwego obiektu bezpośrednio stykającego się z obiektem mieszkalnym na sąsiedniej działce a ponadto stawiał wymóg uzyskania stanowisk i opinii własnych organów terenowej służby ochrony środowiska oraz państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, a tego organ nie dopełnił". Wreszcie zdaniem Wojewody [...] decyzją naruszono rażąco dział 2 rozdział 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego (Dz.U. nr 8 poz. 48 z 1975r)

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w konsekwencji zmiana sposobu użytkowania budynku również zgodna z w/w przepisami a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W okolicznościach niniejszej sprawy doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 3 Prawa budowlanego z 1974r.

Zdaniem Organu II instancji art. 44 w/w Prawa budowlanego, nie przewidywał możliwości czasowej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zatem badana decyzja, w przedmiocie zgody na czasową zmianę sposobu użytkowania, zapadła bez podstawy prawnej. Ponadto Wojewoda [...] wskazał na omyłkowe użycie przez organ I instancji w opisie badanej decyzji, że wydał ja " Urząd Miasta i Gminy [...]" w miejsce prawidłowego określenia " Naczelnik Miasta i Gminy [...]".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2003r. A. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazał, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa t. j takim naruszeniu które wywołuje skutki nie możliwe do pogodzenia z zasadami praworządności skoro jego zakład funkcjonuje przez 14 lat i nikt nie dostrzegł, żeby decyzja z [...] roku była wadliwa. Organ I instancji nie wskazał przepisu, którego rażące naruszenie miałoby nastąpić. Wskazany przez Wojewodę [...] przepis § 10 rozporządzenia z 1980r (opisanego wyżej) jest w zakresie uciążliwości przepisem martwym bo nie ustalono odrębnie kategorii uciążliwości. Budynek mieszkalny na sąsiedniej nieruchomości powstał już po wydaniu decyzji z [...] roku. Zdaniem skarżącego także § 10 pkt 8 nie stwarza obowiązku porozumienia z terenowa służbą ochrony środowiska oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym.

Skarżący podniósł ponadto, że nie jest zrozumiały zarzut naruszenia rozdziału 12 działu 2 rozporządzenia z 20 II 1975r (wyżej opisanego) skoro przepisy te dotyczą jednostek gospodarki uspołecznionej oraz innych jednostek organizacyjnych podczas gdy on działał jako osoba fizyczna. Skarżący zarzucił, że Wojewoda [...] nie odniósł się do przedstawionego mu zaświadczenia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Ponadto wskazał, że poddano ochronie sąsiedni budynek mieszkalny, który powstał w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącego skoro można zmienić sposób użytkowania na stałe to można też tym bardziej czasowo. Skarżący wyraził też pogląd, że błędny opis decyzji budowlanej w postępowaniu nieważnościowym zawarty w decyzji organu I instancji skutkuje, że orzeczono nieważność decyzji, która nie istniała.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniej prezentowana argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271 z późn. zm.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa a w takim właśnie zakresie możliwa jest sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153 poz. 1269).

Na wstępie należy podnieść, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Prowadzone na podstawie przepisu art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem, którego celem w przeciwieństwie do postępowania głównego – rozpoznawczego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - czy decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w w/w przepisie prawa.

Sąd podziela, w niżej przedstawionym zakresie, ocenę organów obu instancji, że badana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu bezsprzecznym jest, że przedmiotowa decyzja o zmianie sposobu użytkowania budynku rażąco narusza przepis art. 3 Prawa budowlanego z 1974r.

Funkcja użytkowa budynku – warsztat betoniarsko lastrykarski pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym w dniu wydania decyzji t. j [...] kwietnia 1989r. planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka pod budynkiem pozostawała w obszarze urbanistycznym przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z realizacją usług podstawowych handlu gastronomi i nie uciążliwego rzemiosła.

Zdaniem Sądu przedmiotowa inwestycja nie stanowi nieuciążliwego rzemiosła. Wskazana przez skarżącego opinia o braku przekroczenia norm hałasu tej kwalifikacji nie może zmienić. O zaliczeniu tej działalności jako uciążliwej dla otoczenia wypowiedział się Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny (pismo z dnia [...] czerwca 1995r). Tak też tą inwestycję zakwalifikował Wojewoda [...] który decyzją z dnia [...] października 1990 nr [...] uchylił decyzję Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1989r. [...] zezwalającą na budowę zakładu kamieniarskiego.

Zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego z 1974r. obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć zarówno ustalenia planów miejscowych jak też przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984r. w których bezpośrednio zostały ustalone zasady budowlanego wykorzystania gruntów. W myśl art. 46 ustawy w/w decyzje o zmianie sposobu wykorzystania gruntów zawierające rozstrzygnięcie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są nieważne zatem organ udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu na gruncie przeznaczonym na inne cele rozstrzygnął z wadą nieważności, rażąco naruszając prawo tj. wyżej powołane przepisy.

Zdaniem Sądu decyzja w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku w sposób rażący naruszyła też przepis art. 44 Prawa budowlanego z 1974r.. Przepis ten nie przewiduje czasowej zmiany sposobu użytkowania a tym bardziej, jak opisuje to decyzja, nie wiąże zmiany użytkowania z późniejszą planowaną w nieokreślonym czasie inwestycją.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości to, że w/w naruszenia prawa mają charakter naruszeń rażących. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zastosowanie ze sobą. I taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, gdy zestawi się treść decyzji i treść przepisów prawa wyżej wskazanych. Zdaniem sądu w/w naruszenia prawa maja charakter rażący wobec tego, że treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego.

Decyzja administracyjna może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym. Zdaniem Sądu organ II instancji prawidłowo zauważył i podniósł to w uzasadnieniu swojej decyzji, że w decyzji organu I instancji błędnie wskazano podmiot wydający badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Błędy i omyłki znajdujące się w decyzji, a więc uchybienia formy należą do wad nieistotnych, które są usuwane w trybie rektyfikacji decyzji (art. 111-113 kpa). Pewne jest w świetle treści rozstrzygnięcia i treści uzasadnienia, że decyzja organu I instancji kontrolowana w niniejszej sprawie nie stwierdza nieważności innej decyzji niż zamierzała.

Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. 153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.