Uzasadnienie
Zakłady Przetwórstwa Spożywczego w G. wniosły do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 listopada 1993 r. (...), poprzedzoną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w R. z dnia 15 czerwca 1993 r. (...).
Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/ i na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 24 listopada 1992 r. w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów ponoszonych w związku z prowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska /Dz.U. nr 95 poz. 471/. Decyzją tą został ustalony dla Zakładów Przetwórstwa Spożywczego i Zakładu Produkcji Kleju w G. koszt w wysokości 21 903 000 zł, poniesiony przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w R. w związku z kontrolą przestrzegania wymagań ochrony środowiska przeprowadzoną w dniach 26 marca i 1 maja 1993 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniach 26 marca i 1 maja 1993 r. zostały przeprowadzone kontrole interwencyjne w Zakładach Przetwórstwa Spożywczego i Zakładzie Produkcji Kleju w G. W dniu 26 marca 1993 r. dokonano poboru prób ścieków oczyszczonych ze studzienki rozdzielczej ścieków z bezpiecznikiem i ze stawu G. II, a w dniu 1 maja 1993 r. - ścieków (...) ze studzienki rozdzielczej. Analizy fizykochemiczne ścieków wykazały przekroczenie ładunków zanieczyszczeń w ściekach odprowadzanych do wód powierzchniowych, co stanowi naruszenie wymagań ochrony środowiska. W decyzji zawarte jest wyjaśnienie, iż "kwestia ustalenia kar będących konsekwencją powyższych przekroczeń i objęta jest odrębnym postępowaniem" (...), i szczegółowe rozliczenie kosztów wykonanych prac.
Odwołanie od tej decyzji wniosły Zakłady Przetwórstwa Spożywczego w G., podając, że na podstawie otrzymanych wyników badań prób ścieków oczyszczonych, pobranych podczas kontroli, nie można stwierdzić naruszenia wymagań ochrony środowiska. Strona odwołująca się nie otrzymała przy tym decyzji stwierdzającej naruszenie wymagań ochrony środowiska. Strona ubiega się zresztą o pozwolenie na odprowadzanie w okresie jednego roku oczyszczonych ścieków o zwiększonym stężeniu związków azotu. Ponadto pismem z dnia 17 maja 1993 r. zakwestionowała wyniki analiz prób ścieków oczyszczonych, pobranych w nocy z 30 kwietnia na 1 maja 1993 r. ze studzienki rozdzielczej ścieków z bezpiecznikiem, z powodu dużych rozbieżności w wynikach między laboratorium Inspekcji w R. a laboratorium zakładowym.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 3 listopada 1993 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, a także par. 1 i 2 ust. 2, par. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków i sposobu ustalania kosztów ponoszonych w związku z prowadzeniem kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił wysokość kosztów pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska w trakcie kontroli przeprowadzonych w dniach 26 marca 1993 r. i 1 maja 1993 r., na 10 620 000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż podczas kontroli stwierdzono, że z Zakładów są odprowadzane ścieki do wód powierzchniowych bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność, że strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, a także zakwestionowała otrzymane wyniki analiz, nie ma w sprawie znaczenia, albowiem "nie ma to wpływu na stwierdzony fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego, które stanowi naruszenie wymagań ochrony środowiska". W sprawie jednak stwierdzono, że Zakłady zostały obciążone kosztami nie tylko tych poborów próbek oraz pomiarów i analiz, które były podstawą stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska, co jest sprzeczne z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy; ponadto niektóre oznaczenia, nie wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 116 poz. 503/, nie mogą być podstawą stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska w przypadku odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z przepisami rozporządzenia z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi - mającym wpływ na wynik sprawy, a polegającym na bezzasadnym uznaniu, że nastąpiło naruszenie wymagań ochrony środowiska w znaczeniu przyjętym w tych przepisach, gdy tymczasem w rzeczywistości nie doszło do takiego naruszenia. W skardze zarzuca się ponadto naruszenie art. 77 par. 1 oraz art. 78 par. 1 i art. 80 Kpa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegające na odmowie weryfikacji wyników badań i analiz budzących zasadnicze wątpliwości, co doprowadziło do sprzecznego ze stanem faktycznym ustalenia, że nastąpiło naruszenie niektórych wymagań ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi twierdzi się, iż z zestawienia decyzji organów obu instancji wynika, że organ odwoławczy uwzględnił odwołanie w części, zmniejszając wysokość obciążających stronę skarżącą kosztów o połowę, natomiast strona skarżąca uważa, że powinien był uwzględnić odwołanie w całości, gdyż wymagania ochrony środowiska nie zostały naruszone w znaczeniu przyjętym w art. 18 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Strona skarżąca podniosła ponadto, iż - jej zdaniem - w art. 18 cytowanej ustawy chodzi o takie naruszenia, do których stwierdzenia jest niezbędne pobranie próbek i przeprowadzenie analiz, natomiast do tego, aby stwierdzić fakt odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego, nie jest potrzebne pobieranie żadnych próbek ani wykonywanie jakichkolwiek analiz. Ile jest ścieków i co w nich jest - to sprawa całkowicie obojętna z punktu widzenia wymagań pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków. W tej sytuacji pobór próbek i wykonywanie analiz nie ma uzasadnienia merytorycznego, a zatem Zakład nie może być obciążony kosztami takich czynności. Niezrozumiałe jest również dla strony skarżącej zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że nie ma w sprawie znaczenia fakt zakwestionowania przez stronę wyników analiz. Strona skarżąca wyraża pogląd, że brak pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków stanowi naruszenie wymagań ochrony środowiska, ale nie w znaczeniu przyjętym w art. 18 omawianej ustawy, lecz w znaczeniu przyjętym w art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, który wymaga pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Brak pozwolenia wodnoprawnego nie był przy tym przez stronę zawiniony. Decyzja nie wnikająca w kwestie merytoryczne i obciążająca stronę kosztami badań, które w ogóle nie wykazały naruszenia warunków podanych w załączniku nr 2 do cytowanego rozporządzenia z dnia 5 listopada 1991 r. albo których wyniki nasuwają uzasadnione wątpliwości, narusza przepisy art. 77 par. 1, art. 78 par. 1 i art. 80 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii dotyczącej wystąpienia przez stronę o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego zarzuca się w skardze nieuwzględnienie przez organ orzekający, iż możliwe było zastosowanie przepisu par. 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 5 listopada 1991 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, iż zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 prawa wodnego oraz par. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2l grudnia 1991 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi /Dz.U. nr 125 poz. 557/, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza pieniężną karę dobową za stwierdzony fakt odprowadzania do wód ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego, ustalając jej wielkość w zależności od ilości, stanu i składu ścieków. Dlatego w sytuacji odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego konieczne jest wykonanie pomiarów i analiz, których kosztami powinna byś obciążona strona zgodnie z art. 18 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Pomiary i analizy te stanowią podstawę stwierdzenia określonego przekroczenia w rozumieniu tego artykułu cytowanej ustawy. Jest bezsporne, że w dniach przeprowadzania kontroli strona nie miała pozwolenia wodnoprawnego, a Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska nie jest organem właściwym do oceniania, kto ponosi winę za ten stan. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wina lub brak winy zakładu nie może wpływać na zasadność wymierzenia kary w trybie art. 130 ust. 1 i 2 prawa wodnego, a tym samym na zasadność obciążenia strony kosztami poboru prób i wykonania pomiarów oraz analiz zgodnie z art. 18 cytowanej ustawy, stanowiących podstawę wszczęcia postępowania o wymierzenie kary. Istotą stwierdzonego naruszenia wymagań ochrony środowiska w rozpatrywanej sprawie jest fakt odprowadzania ścieków do wód bez pozwolenia wodnoprawnego. Z prawa wodnego /obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku szczególnego korzystania z wód - art. 53 ust. 2 pkt 2/ wynika, że "wymagane warunki" w rozumieniu art. 130 ust. 1 prawa wodnego określa pozwolenie wodnoprawne, nie zaś, jak mylnie sądzi strona, rozporządzenie w sprawie klasyfikacji wód oraz warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. W omawianej sprawie bez znaczenia jest to, czy stwierdzone podczas przeprowadzonych kontroli wielkości stężeń zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych ściekach są większe czy mniejsze od wielkości określonych w tym rozporządzeniu. Sposób wykonania analiz przez organ inspekcji był zgodny z obowiązującymi normami i warunkami, brak więc jest podstaw do kwestionowania ich wiarygodności. Uzyskane zaś przez stronę pozwolenie wodnoprawne, które - zdaniem strony - przesądza o okoliczności, iż działała ona przed jego otrzymaniem w granicach prawa, jest decyzją nieostateczną z powodu złożonego odwołania, nie wywiera zatem żadnych skutków prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska /Dz.U. nr 77 poz. 335/ przewiduje, iż koszty pobierania próbek oraz wykonywania pomiarów i analiz, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska, ponoszą jednostki organizacyjne lub osoby fizyczne, których działalność jest źródłem naruszenia tych wymagań. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wysokość kosztów, o których mowa w ust. 1, ustala w drodze decyzji organ Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzający naruszenie wymagań ochrony środowiska.
W związku z takim brzmieniem art. 18 ust. 1 i 2 omawianej ustawy podstawową kwestią jest to, czy "stwierdzenie naruszenia" oznacza czynność faktyczną, czyli w istocie ujawnienie samego faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska, czy też przez takie określenie należy rozumieć ustalenie w drodze aktu prawnego, iż nastąpiło naruszenie wymagań ochrony środowiska. W razie uznania, że zamiarem ustawodawcy było, aby samo ujawnienie faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska wystarczało już do wydania decyzji obciążających kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, wydanie takiej decyzji mogłoby nastąpić wyłącznie na podstawie samych wyników pobrania próbek oraz wykonania pomiarów i analiz, a zatem podmiotem "stwierdzającym", iż nastąpiło naruszenie wymagań ochrony środowiska, byłby podmiot pobierający próbki lub dokonujący pomiarów i analiz. Wydaje się, iż taki właśnie jest pogląd organów orzekających w niniejszej sprawie. Gdyby jednak zamiarem ustawodawcy było, aby stwierdzenie naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, miało nastąpić aktem prawnym, wówczas ujawnienie stanu faktycznego stanowiłoby tylko wstępną czynność o charakterze dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, iż określenie "stwierdzono naruszenie" użyte w art. 18 ust. 1 tej ustawy oznacza wymaganie, aby organ Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska wydał w tym przedmiocie odpowiedni akt prawny. Stwierdzenie naruszenia wymagań ochrony środowiska jednak nie może nastąpić wyłącznie decyzją wydaną w przedmiocie obciążenia jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, których działalność jest źródłem naruszenia wymagań ochrony środowiska, kosztami pobrania próbek oraz wykonania pomiarów i analiz, na podstawie których stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska. Decyzja w sprawie omawianych kosztów powinna być poprzedzona innym aktem prawnym, którym stwierdzono naruszenie wymagań ochrony środowiska.
Treść odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie wyraźnie sugeruje, że wyniki analiz, których kosztami wykonania została obciążona zaskarżoną decyzją strona skarżąca, stanowiły podstawę do wymierzenia tej stronie później wydanymi decyzjami kar pieniężnych za naruszenie warunków, jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód lub do ziemi. Pełnomocnik Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rozprawie przed sądem oświadczył, że decyzje w sprawie kar pieniężnych zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego i sprawy te oczekują na rozstrzygnięcie. Przy tym w postępowaniu administracyjnym dotyczącym kar pieniężnych stwierdzenie naruszenia wymagań ochrony środowiska stanowiło podstawową kwestię, od której zależało wymierzenie kary.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska, polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego, lub za naruszenie innych wymagań ochrony środowiska /art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ powinna poprzedzać wydanie decyzji, której przedmiotem jest obciążenie jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska. Decyzja w przedmiocie kosztów może być ewentualnie wydana łącznie z decyzją, której przedmiotem jest wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie wymagań ochrony środowiska.
Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, jakie zajęły w niniejszej sprawie organy orzekające. Nie jest bowiem możliwe orzekania w przedmiocie kosztów, o których mowa w art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1991 r., wyłączne na podstawie samego ujawnienia faktu naruszenia wymagań ochrony środowiska oraz niezależnie od tego, czy w sprawie stwierdzenia naruszenia wymagań ochrony środowiska był wydany wcześniej inny akt organu Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska.
Stwierdzanie naruszeń wymagań ochrony środowiska ma służyć przede wszystkim podejmowaniu odpowiednich działań przez organy Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, mających doprowadzić do likwidacji tych naruszeń. Nie może natomiast takie stwierdzanie naruszeń być przede wszystkim lub wyłącznie podstawą obciążania kosztami, o których mowa w art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych, których działalność jest źródłem tych naruszeń.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 208 Kpa.