Uzasadnienie
Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].09.2003 r., nr [...] Minister Kultury, w wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestorki – B. H. od postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...].04.2003 r., nr [...] - odmawiającego uzgodnienia w zakresie ochrony konserwatorskiej zabytków przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu usługowo-handlowego o pow. zabudowy do 140 m2, parterowego z użytkowym poddaszem, na działce [...], położonej w K., gm. T. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu Konserwator Zabytków zaznaczył, że planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru oraz z przedstawionym przed przystąpieniem przez inwestorkę do przetargu, programem zagospodarowania działki na teren zielony, zapisanym w akcie notarialnym jej sprzedaży przez Zarząd Miasta i Gminy T. Działka ta jest bowiem położona na obszarze układu ruralistycznego wsi K., wpisanego do rejestru zabytków stosowną decyzją. Z tego względu, zdaniem Konserwatora, konieczne jest zachowanie komponowanego układu zabudowy i dróg komunikacyjnych, co przesądza o niedopuszczalności jej zabudowy.
W zażaleniu inwestorka podniosła, że jej zamiar zabudowy dotyczy 20% działki, podczas gdy pozostałe 80% ma zamiar pozostawić niezabudowane, jako powierzchnię biologicznie czynną. B. H. podkreśliła, że zamierzała zrealizować tę zabudowę w oparciu o wytyczne konserwatorskie.
Minister Kultury utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazał, iż inwestycja ta nie jest zgodna z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T., który dla obszaru przeznaczonego pod zainwestowanie nie przewidywał zabudowy usługowo-handlowej, a jedynie dopuszczał w istniejącym zespole zabudowę uzupełniającą mieszkaniową i usługową, z obowiązkiem stosowania rozwiązań projektowych dostosowanych do funkcjonalno-technicznych i stylistycznych cech istniejącej zabudowy historycznej. W ocenie Ministra planowana zabudowa jest sprzeczna z obowiązkiem zapewnienia dobrom kultury trwałego zachowania, polegającego w tym przypadku na utrzymaniu właściwej kompozycji zabytkowego układu ruralistycznego, powstałego z połączenia zabudowy wsi z przełomu XIX/XX w. i założenia rezydencjalno-folwarcznego w K., a wynikającego z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 15.02.1962 r. O ochronie dóbr kultury (tj. Dz.U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 ze zm.).
W skardze do Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego interpretację, a w szczególności art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. O zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15.02.1962 r. O ochronie dóbr kultury. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów 7, 8, 9 Kpa.
Stwierdził, iż wpisanie danego obiektu do rejestru zabytków oznacza tylko poddanie go rygorom wynikającym z przepisów ustawy O ochronie dóbr kultury, nie powoduje natomiast ograniczenia sposobu wykonywania własności wykraczającego poza treść tych przepisów. Przyjęcie odmiennego stanowiska i przyznanie nieograniczonego niczym działania organom konserwatorskim oznaczałoby w istocie odjęcie własności. Jak zaznaczył pełnomocnik skarżącej, przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadziły generalnego zakazu realizacji nowych obiektów na terenach objętych ochroną konserwatorską, ale ich realizację uzależniły od wyrażenia zgody przez konserwatora zabytków. Organ administracji dokonując uzgodnienia, powinien określić jakie warunki ma spełnić planowana inwestycja z uwagi na wymagania ochrony zabytków, w tym wskazać te fragmenty terenu, które z uwagi na walory kompozycyjne wsi, czy ekspozycję widokową zabytkowego obiektu, znajdującego się na jego terenie są spod zabudowy wyłączone. Uzgodnienie to winno być zatem dokonane w odniesieniu do złożonego przez inwestora wniosku.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, wnosząc o oddalenie skargi. Dodatkowo nadmienił, że ochrona konserwatorska historycznych układów ruralistycznych polega w szczególności na konieczności zachowania relacji przestrzennych pomiędzy obiektami zabudowy, układu ulic i działek oraz charakterystycznego rytmu i linii zabudowy, współzależności między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz ekspozycji poszczególnych obiektów, a skarżąca nabywając przedmiotową działkę zdawała sobie sprawę z tych ograniczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a szereg twierdzeń nie znalazło dostatecznego uzasadnienia.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż owo uzgodnienie wynikające z art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma jedynie na celu przesądzenie czy dana inwestycja na wskazanym obszarze może zostać zrealizowana z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytków. Z tego względu szersza ocena ewentualnej zgodności zamierzonego przedsięwzięcia z obowiązującym w momencie rozstrzygania sprawy przez organy konserwatorskie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T., przyjętym uchwałą nr [...]Rady Gminy i Miasta T. z dn. [...].04.1993 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 81), a więc wykraczająca poza ochronę konserwatorską zabytków nie jest uprawniona, jej dokonanie leży bowiem w gestii organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż Minister Kultury w uzasadnieniu swej decyzji wiele miejsca poświęcił ocenie czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana, skoro plan na tym obszarze dopuszcza zabudowę usługową, a obiekt ma mieć charakter usługowo-handlowy, a bardzo lakonicznie odniósł się do kwestii, która w istocie miała być przedmiotem jego uzgodnienia, a więc ochrony konserwatorskiej tego obszaru, z racji wpisania go do rejestru zabytków.
Niewątpliwie uzgodnienie dokonywane w tym trybie ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednakże w żadnym razie, o czym wielokrotnie wypowiadał się Sąd Administracyjny, dowolności rozstrzygnięcia, jego motywy muszą być jasne, zrozumiale i znajdować oparcie w obowiązujących przepisach, które winny być zastosowane przy rozstrzygnięciu sprawy.
Z tego względu słuszny jest zarzut skargi, iż to postanowienie narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów administracji publicznej, zapisaną w art. 8 Kpa.
Obywatel otrzymując rozstrzygnięcie dotyczące jego praw i obowiązków, zwłaszcza negatywne ma prawo dokładnie wiedzieć, jakie są przesłanki odmowy. Waloru tego nie posiada postanowienie Ministra Kultury, stwierdza ono jedynie, iż uznaje za słuszne rozstrzygnięcie organu I instancji, z uwagi na konieczność zachowania dobra kultury, jakim na tym obszarze jest utrzymanie "właściwej kompozycji zabytkowego układu ruralistycznego, powstałego z połączenia zabudowy wsi z przełomu XIX/XX w. i założenia rezydencjalno-folwarcznego w K.". Sformułowanie to nie jest jasne i w żaden sposób nie wynika z niego, co dokładnie stoi na przeszkodzie realizacji zabudowy na przedmiotowym obszarze, nawiązującej charakterem, jak wynika z wniosku inwestorki, do sąsiedniej zabudowy (fragmenty wykładziny klinkierowej, muru pruskiego, pokrycie dachówką ceramiczną) i w jaki sposób jej realizacja naruszałaby ów układ ruralistyczny.
Być może chodzi o zachowanie odpowiedniego zagęszczenia zabudowy i przez to konieczność pozostawienia na tym obszarze terenu niezabudowanego. Jednakże kwestie te winny być dokładnie i w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione przez organ ochrony konserwatorskiej. Jeśli natomiast on uczynił to w sposób lakoniczny, Minister Kultury dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia był zobowiązany do szerszego uzasadnienia w sposób jasny i powszechnie zrozumiały motywów tej odmowy, jeśli uznał, że postanowienie organu konserwatorskiego odpowiada prawu.
Z tego względu stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie narusza także art. 107 § 3 Kpa, nie jest bowiem jasne i wystarczające jego uzasadnienie.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) -orzekł jak w sentencji.