Uzasadnienie
M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem (...) z dnia 28 grudnia 1999 r. po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy R. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 marca 1999 r. wstrzymującego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane roboty budowlane na odcinku drogi Porzędzie-Wincentowo objęte zgłoszeniem tych robot przyjętym przez Starostwo Powiatowe w W. pismem z dnia 11 lutego 1999 r. - uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji;
- decyzją (...) z dnia 28 grudnia 1999 r. po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 maja 1999 r. nakazującej Wójtowi Gminy R. opracowanie dokumentacji budowlanej przewidującej zagospodarowanie i neutralizacje popiołów użytych do budowy drogi Porzędzie-Wincentowo przez Bagno-Pulwy z uwzględnieniem badań radiologicznych, chemicznych wpływu użytego materiału na wody podziemne, powierzchniowe i glebę oraz uzyskanie pozytywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie w tym przedmiocie- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przeprowadzone przed organem I instancji.
- decyzją (...) z dnia 28 grudnia 1999 r. po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 5 maja 1999 r. nakazującej Wójtowi Gminy R.:
- wykonanie badań radiologicznych i chemicznych popiołów użytych do remontu drogi gminnej Porzędzie-Wincentowo przez Bagno-Pulwy
- wykonanie opinii dotyczącej wpływu popiołów użytych do remontu drogi na środowisko,
- opracowanie dokumentacji budowlanej przewidującej neutralizacje i zagospodarowanie popiołów, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Wymienione orzeczenia zostały wydane w poniżej opisanym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 29 stycznia 1999 r. skierowanym do Starosty Powiatowego w W. Wójt Gminy R. zgłosił zamiar rozpoczęcia robót budowlanych polegających na wysypaniu na gruntowej drodze gminnej na odcinku Porzędzie-Wincentowo mieszanki popiołowo-żużlowej. W odpowiedzi na to zgłoszenie Starosta Powiatowy w W. pismem z dnia 11 lutego 1999 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania zgłoszonych robot jak też nie nałożył żadnych obowiązków w zakresie ich wykonywania.
Po dokonanym zgłoszeniu przystąpiono do wysypania na wymieniony odcinek drogi mieszanki popiołowo-żużlowej. Po ujawnieniu faktu wykonywania tych robót organ I instancji wszczął postępowanie, w którym wydał wymienione wyżej orzeczenia uznając, że wykonane prace mają charakter robót budowlanych, są wykonywane bez pozwolenia na budowę a ich realizacja może szkodliwie oddziaływać na środowisko.
Rozpoznając zażalenie na wymienione na wstępie postanowienie i odwołania od wydanych decyzji organ II instancji, uchylając orzeczenia organu I instancji, i umarzając wszczęte w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjne ocenił, że roboty polegające na wysypywaniu na drogę gruntową mieszanki popiołowe-żużlowej nie są robotami budowlanymi. Podniesiono, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W przypadku posypania mieszanką popiołowo-żużlową drogi gruntowej nie doszło do budowy nowej drogi w technicznym tego słowa znaczeniu, nie doszło również do montażu, tym bardziej rozbiórki obiektu, nie stworzono też nowej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy ani nowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1b cytowanej ustawy. Wykonywanych robót nie można zaliczyć do remontowych, albowiem zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 wymienionej ustawy przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. W ocenie organu odwoławczego wykonanych prac nie można zaliczyć do robót budowlanych nawet gdyby przyjąć, że przy ich wykonaniu zastosowano inne materiały w miejsce pierwotnych. Organ II instancji podnosi, że niemożność zaliczenia robot polegających na posypywaniu drogi gruntowej mieszanką popiołowo-żużlową do określonej kategorii robot budowlanych wymienionych w ustawie Prawo budowlane oznacza, że nie sposób wykonawcy tych robot zarzucić naruszenia art. 28-30 tej ustawy. Roboty te w ocenie organu II instancji nie wymagają pozwolenia, bądź dokonania zgłoszenia i wobec tego Wójtowi Gminy R. nie można zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej. Dokonując takiej oceny organ II instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozpoznawania sprawy i dlatego uchylając postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych jak i decyzje nakładające obowiązek wykonania odpowiednich dokumentacji i uzyskania opinii umorzył postępowania przeprowadzone przez organ I instancji.
Skargi na wymienione na wstępie rozstrzygnięcia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz wymienione w sentencji wyroku osoby fizyczne podające, że są właścicielami gruntów przyległych do drogi, na którą zostały wysypane odpady popiołowo-żużlowe. Skargi stawiają zarzut naruszenia art. 81ust. 1b, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i 8 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kwestionują przyjętą w zaskarżonych aktach ocenę, że posypanie drogi mieszanką popiołowo-żużlową nie jest budową w rozumieniu tej ustawy wskazując, że art. 3 pkt 1 i 3 ustawy zalicza drogi do obiektów budowlanych. Podnosząc, że niezależnie czy roboty te uznać jako remont czy przebudowę, to z uwagi na stwierdzone zagrożenie środowiska zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające organ administracji do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania tych robót z mocy art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie nałożenie na inwestora obowiązków, które zostały zwarte w orzeczeniach organu I instancji. Wskazano, że prace zostały wykonane na odcinku ok. 2 km przebiegającym przez teren leśny, do którego inwestor nie wykazał się tytułem własności, ani prawem do dysponowaniem tym terenem. Zarzucono, że realizacja robót była samowolą budowlaną, bowiem wykonanie robot wymagało pozwolenia na budowę, a nawet gdyby przyjąć, że wystarczającym było zgłoszenie robót to nie zostało ono dokonane skutecznie, bowiem inwestor dokonując zgłoszenia nie przedłożył szeregu dokumentów przewidzianych w art. 30 ust. 1a ustawy Prawo budowlane. Skarga Inspektora Ochrony Środowiska podkreśla, że użyte przy budowie drogi odpady są niebezpieczne, a przez pylenie i wymywanie są przemieszczane na grunty leżące w sąsiedztwie przebudowywanego odcinka drogi. Materiał odpadowy użyty do tej przebudowy został nietrwale związany, co powoduje jego wymywanie przez przejeżdżające pojazdy. Podniesiono, że odpady paleniskowe w postaci popiołów i żużla pochodzących ze spalania węgla kamiennego zgodnie z wydaną w sprawie opinią dr Witolda L. mogą być używane do utwardzania dróg ale odpad musi być trwale związany z materiałem wiążącym, czego w przypadku wykonanych robót nie spełniono. Wskazano, że to stanowisko tej opinii jest zgodne z postanowieniem (...) z dnia 25 lipca 1996 r. wydanym przez Głównego Inspektora Dozoru Jądrowego.
Skarżący ten podniósł, że Starosta Powiatowy w W. decyzją (...) z dnia 16 lipca 1999 r. udzielił pozwolenia na budowę i modernizację drogi gminnej relacji Rząśnik-Ostrówek przez Wincentowo, Janowo i droga ta zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją została zaprojektowana jako nawierzchnia dwuwarstwowa z mieszanki mineralno-asfaltowej otoczonej na gorąco na podbudowie mieszanki popiołowo-żużlowej i do takiej dokumentacji wyraził pozytywną opinię Powiatowy Inspektor Sanitarny w Powiecie W. W ocenie skarżącego Inspektora Ochrony Środowiska wykonane roboty, których dotyczą zaskarżone akty nie wzięły pod rozwagę tej okoliczności i nie oceniły, że wysypanie mieszanki popiołowo-żużlowej stanowiło wykonanie warstwy podbudowy pod drogę, i winno być ocenione jako wykonanie wstępnych robót budowlanych. Nadto w odniesieniu do decyzji (...) podniesiony został zarzut naruszenia art. 134 Kpa, ze wskazaniem, że odwołujący Wójt Gminy R. nie zachował terminu do wniesienia odwołania, co zostało wskazane przez organ I instancji przy przekazywaniu odwołania, a odwołujący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Powyższe powoduje, w ocenie skarg, że organ odwoławczy nie miał prawa rozpoznawać merytorycznie odwołania.
Konkluzje skarg Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawierają wniosek uchylenia zaskarżonych orzeczeń, pozostali skarżący wnoszą nadto o uchylenie rozstrzygnięć organu I instancji podnosząc, że wykonane roboty stanowiły samowolę budowlaną i nie ma podstaw do podejmowania rozstrzygnięć zmierzających do jej legalizacji.
Odpowiadając na skargi strona przeciwna wniosła o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zainteresowany Wójt Gminy R. wniósł o oddalenie skarg. Zainteresowana Helena Ł. przyłączyła się do skarg oświadczając, iż Rada Gminy R. ocenia, że dokonując wysypania mieszanki popiołowo-żużlowej na drogę Wójt dopuścił się samowoli budowlanej, a działanie to zostało dokonane bez zgody tej Rady.
Uwzględniając wniosek skarżącego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sąd administracyjny zarządził połączenie spraw objętych wymienionymi skargami dla łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Oceniając zasadność podniesionych w skargach zarzutów jak i oceniając legalność zaskarżonych aktów niezależnie od tych zarzutów stosownie do treści art. 51 wymienionej wyżej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Organy nadzoru budowlanego mogą działać w przypadkach ściśle wyznaczonych przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ dotyczących realizacji obiektu budowlanego, wykonania robot budowlanych, remontu, modernizacji czy montażu. Definicję tych pojęć zawiera art. 3 pkt 1-4, 6-8 wymienionej ustawy. Oceniając charakter wykonanych przez Wójta Gminy R. robót polegających na wysypaniu na istniejącą drogę gruntową mieszanki popiołowo-żużlowej organ odwoławczy prawidłowo odniósł te czynności do definicji zawartych w wymienionym przepisie i niewadliwie ocenił, że w wyniku dokonania tych robót nie powstała budowla, jak też, że roboty te nie były ani remontem ani modernizacją już istniejącego obiektu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 86 poz. 958/ drogą publiczną jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi oraz znajdującymi się urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
W ujęciu tego przepisu "droga" to przede wszystkim wydzielony pas terenu przeznaczony do mchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych niezależnie od jego stanu technicznego i wyposażenia w urządzenie techniczne. W wymienionym na wstępie art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane drogę zalicza się do budowli, którą podług definicji pkt 1 lit. "b" tego artykułu jest obiekt stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Zestawienie definicji zawartych w obu tych przepisach: - art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 1 lit. "b" i pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że pojęcie "droga" w nich użyte ma inną treść normatywną. W ujęciu pierwszej z wymienionych ustaw drogą jest wydzielony pas terenu służący celom komunikacji niezależnie od wyposażenia technicznego, natomiast według przepisów ustawy Prawo budowlane jest to obiekt budowlany - budowla z wyposażeniem techniczno-użytkowym wraz z instalacjami i urządzeniami.
W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że przed dokonaniem kwestionowanego wysypania mieszanki popiołowo-żużlowej na omawiany szlak komunikacyjny był on drogą gruntową, zaliczoną do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ustawy o drogach publicznych, i nie stanowił on obiektu budowlanego podług definicji zawartej w uprzednio cytowanym art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W wyniku wykonanej czynności posypania drogi tą mieszanką nie nastąpiło noszące cechy trwałości powiązanie tego materiału z podłożem, przeciwnie co podkreślają wszyscy skarżący materiał ten podlegał wymywaniu przez wodę i przemieszczaniu na sąsiednie tereny przy ruchu pojazdów. W rezultacie wykonania kwestionowanych robot nie powstała nawierzchnia drogi nosząca cechy urządzenia technicznego w rozumieniu przepisów budowlanych. W szczególności nie powstało podłoże spełniające minimalne kryteria nawierzchni jezdni w rozumieniu wymagań działu V rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. /Dz.U. nr 43 poz. 430/. W tym stanie faktycznym niewadliwą jest ocena organu administracji, prezentowana w motywach zaskarżonych orzeczeń, że omawianej czynności posypania drogi mieszanką popiołowo-żużlową nie można zaliczyć do robót budowlanych.
O czym była już mowa, przedmiotowa droga gminna nie była obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego a zatem umieszczenie na niej odpadów paleniskowych nie tylko nie stanowiło budowy drogi, ale nie mogło być uznane za jej remont czy przebudowę w ujęciu art. 3 pkt 6 i 8 ustawy, co trafnie podnosi organ odwoławczy.
Znajdujące się w przedstawionych aktach postanowienie Głównego Inspektora Dozoru Jądrowego i opinia rzeczoznawcy dr Witolda L., na które powołują się skargi: istotnie wskazują, że /odpady paleniskowo-żużlowe pochodzące ze spalania węgla kamiennego mogły być użyte do utwardzenia drogi, ale tylko w taki sposób, żeby odpady te były trwale połączone z materiałem wiążącym. Kwestia użycia tego odpadu w sposób nie odpowiadający tym wymaganiom nie mogła jednak przesądzać o tym, że należało omawiane roboty zaliczyć do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, jak wywodzą skargi. Nie mogła o tym również rozstrzygać podnoszona w skargach okoliczność szkodliwego oddziaływania na środowisko wykonanych robót z użyciem tych odpadów, nawet jeśli istotnie miało ono miejsce, bowiem sama szkodliwość użytego materiału i sposób jego zastosowania nie przesądzają o tym, że były to roboty budowlane i powodować ingerencji organów nadzoru budowlanego. Nie wykluczone jest natomiast w takiej sytuacji podjęcie działań przez organy ochrony środowiska.
Ubocznie podnieść należy, że przyjęcie zgłoszenia wykonania robót przez Starostę Powiatowego w W. w piśmie tego organu z dnia 11 lutego 1999 r. niewątpliwie utwierdzało adresata tego pisma co do dopuszczalności zamierzenia, nie przesądzało jednak o tym, że czynności te nabrały charakteru robót budowlanych.
Przedstawione akta administracyjne nie zawierają decyzji o pozwoleniu na budowę i modernizację drogi wydanej przez Starostę Powiatowego w W. z dnia 16 lipca 1999 r. na którą powołuje się skarga Inspektora Ochrony Środowiska. Wydanie takiej decyzji, po wykonaniu kwestionowanych czynności posypania drogi odpadem paleniskowym i nota bene po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji pozostaje bez wpływu na ocenę dokonanej czynności, w szczególności nie daje podstawy do przyjęcia, że były to wstępne roboty obejmujące wykonanie podbudowy pod nawierzchnie, której wykonanie przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę, jak przyjmuje ta skarga.
Brak podstaw materialnoprawnych dla wydania orzeczeń przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do wykonanych czynności musiał prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy aktów wydanych przez organ I instancji i umorzenia postępowania przeprowadzonego przez ten organ w tym zakresie. Ocenić wobec tego należy, że zaskarżone orzeczenia pozostają w zgodności z treścią art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Nie znajduje uzasadnienia w świetle przedstawionego materiału sprawy zarzut wniesienia przez Wójta Gminy R. odwołania z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 par. 2 Kpa i wobec tego chybiony jest zarzut wydania decyzji (...) z naruszeniem art. 134 Kpa. Z przedstawionych akt wynika, że decyzja pierwszoinstancyjna, została doręczona odwołującemu w dniu 7 maja 1999 r., natomiast odwołanie nadano w urzędzie pocztowym w dniu 21 maja 1999 r. a zatem termin do wniesienia odwołania został zachowany, a drugą z decyzji organu I instancji z tej samej daty 5 maja 1999 r. objętej zaskarżoną decyzją (...) doręczono w dniu 6 maja 1999 r. i odwołanie od tej decyzji nadano w urzędzie pocztowym w dniu 20 maja 1999 r. o czym świadczą znajdujące się pieczęcie urzędu pocztowego umieszczone na kopertach w których nadano odwołania. Zachowany został zatem termin wniesienia odwołań od obu tych decyzji. Stawiając ten zarzut skarżący wychodzą z niczym nieuzasadnionego stanowiska, że odwołanie zostało wniesione bezpośrednio do organu i przyjmują datę jego wniesienia dzień, w którym odwołanie to wpłynęło do organu, nie biorą natomiast pod rozwagę daty nadania odwołania w urzędzie pocztowym /art. 57 par. 5 Kpa/.
Z przyczyn wymienionych na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono oddaleniu skarg jako nieuzasadnionych.