Uzasadnienie
"G." Sp. z. o.o. w G. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Komisji Rzeczoznawców Centralnego Inspektoratu Standaryzacji - Dyspozytura w Sz. z dnia 30 grudnia 1999 r., podtrzymujące raport inspektora standaryzacji (...) z dnia 22 grudnia 1999 r.
W powyższym raporcie stwierdzono w pobranych do oceny laboratoryjnej próbach żyta występowanie ziaren niezdrowych w ilości 1,6 procent. Oceny jakości, jak wynika z raportu, dokonano na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą /Dz.U. nr 124 poz. 584/, dalej zwanej ustawą.
Strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia lub jego uchylenie, ponieważ orzeczenie to wydano na podstawie badań wykonywanych w laboratorium, nie posiadającym wymaganej ustawą /art. 19/ akredytacji w krajowym systemie badań i certyfikacji.
Ponadto orzeczenie wydano w oparciu o normy o charakterze dobrowolnym tj. nie znajdujące się w wykazie polskich norm do obowiązkowego stosowania. W orzeczeniach odwołuje się do normy PN-R-74102, czyniąc z niej bezwzględnie obowiązujące kryterium jakości handlowej decydujące o dopuszczeniu towaru do obrotu na obszarze RP, podczas gdy norma ta ma charakter całkowicie dobrowolny. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji, stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne i nie mają tu zastosowania określone tam wyjątki. Norma, na którą powołuje się Komisja CJS, nie jest ujęta w wykazie Polskich Norm obowiązkowego stosowania, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 września 1999 r.
Norma, do której odwołuje się CJS stawia wyjątkowo wysokie wymagania co do jednego wyróżnika, jakim są tzw. ziarna niezdrowe, definiując je błędnie i odmiennie niż to się klasyfikuje w państwach Unii Europejskiej, ARR i IZP. Tzw. ziarna niezdrowe powszechnie są zaliczane do kategorii zanieczyszczeń nieużytecznych. W tej kategorii nie mieszczą się, co czyni norma powołana przez CJS, ziarna uszkodzone powierzchniowo-termicznie, bowiem są one zdrowe.
Dyrektor Centralnego Inspektoratu Standaryzacji w odpowiedzi na skargę, w stosunku do podniesionych w skardze zarzutów, wyjaśnia.
Próbki zakwestionowanego zboża nie były badane przez laboratorium CJS. Inspektor standaryzacji, dokonujący oceny zboża pobrał próbki i dokonał analizy makroskopowej tych próbek, polegającej na wydzieleniu zanieczyszczeń przez przesianie i sklasyfikowanie poszczególnych grup zanieczyszczeń /ziarna niezdrowe to właśnie jedna z grup zanieczyszczeń/. Ten sam sposób postępowania przyjęła Komisja Rzeczoznawców, wynika to również z załączonego pisma z dnia 26 lutego 2000 r. inspektora Wojciecha R. Nie było więc konieczności przeprowadzenia badań laboratoryjnych. Działanie takie jest zgodne z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy.
Odnośnie zarzutu, że oparto orzeczenie na normach o charakterze dobrowolnym, zdaniem organu jest to zarzut bezpodstawny. Zgodnie z par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 22 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu dokonywania oceny i wydawania orzeczeń o jakości handlowej towarów, rozpatrywania odwołań od orzeczeń inspektorów i powoływania Komisji Rzeczoznawców Centralnego Inspektoratu Standaryzacji oraz wzorów druków wymaganych dokumentów /Dz.U. nr 8 poz. 41/ - inspektor dokonuje oceny towaru według wymagań wynikających z norm i przepisów kraju przeznaczenia towaru a w przypadku ich braku - według wymagań wynikających z norm przepisów międzynarodowych. Tak więc, dokonując oceny jakości handlowej żyta importowanego w oparciu o Polskie Normy /PN-R-74102/ nie naruszono przepisów ustawy.
Tryb postępowania określony w ustawie o państwowym nadzorze standaryzacyjnym "jest specyficznym postępowaniem uregulowanym odrębnie od postępowania administracyjnego". Jak wynika dalej z odpowiedzi na skargę, art. 18 ust. 6 ustawy przewiduje jedynie możliwość wniesienia skargi do NSA, natomiast na orzeczenia Komisji Rzeczoznawców takiej możliwości nie przewidziano. W związku z tym, zdaniem Centralnego Inspektoratu Standaryzacji, skarżący nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. W związku z powyższym wnosi się o oddalenie skargi. Centralny Inspektorat Standaryzacji w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2002 r. skierowanym do Sądu wnosi "o odrzucenie skargi jako nie podlegającej rygorom ustalonym w Kpa". Orzeczenia wydawane przez inspektorów i Komisję Rzeczoznawców nie są decyzjami wydawanymi w trybie Kpa. Komisja Rzeczoznawców jest każdorazowo powoływana do rozpatrzenia odwołań w poszczególnych sprawach, nie mieści się więc w pojęciu organu administracji publicznej /art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa i art. 20 ust. 2 ustawy o NSA/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona na orzeczenie Komisji Rzeczoznawców Centralnego Inspektoratu Standaryzacji, podtrzymujące raport inspektora standaryzacji stwierdzający, że żyto poddane ocenie jakości handlowej, nie spełnia wymogów jakościowych, /art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą - Dz.U. nr 124 poz. 584/.
Towary rolno-spożywcze określone przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, przywożone z zagranicy i wywożone za granicę, podlegają państwowemu nadzorowi standaryzacyjnemu, co oznacza, że muszą być poddane ocenie jakości handlowej. Uzyskanie świadectwa jakości, że towar spełnia wymagania jakości handlowej, jest warunkiem odprawy celnej /art. 3 ust. 1 ww. ustawy./.
Jeżeli towar nie spełnia wymagań jakości handlowej, inspektor Centralnego Inspektoratu Standaryzacji wystawia "raport", od którego przysługuje odwołanie do Komisji Rzeczoznawców Centralnego Inspektoratu Standaryzacji. Ocena, że dany towar /niekrajowy/ nie spełnia wymagań jakości handlowej, stanowi podstawę do wydania przez organ celny decyzji o cofnięciu towaru za granicę, czyli niedopuszczenie do obrotu. W stosunku do towarów krajowych, które mają być wyprowadzane z polskiego obszaru celnego, organ celny może wydać decyzję o cofnięciu danego towaru na polski obszar celny. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny, jeżeli posiadanie, obrót lub rozpowszechnienie towarów jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów, to przywóz lub wywóz tych towarów może być dokonany pod warunkiem ich spełnienia. Jednym z tych warunków dla towarów rolno-spożywczych jest uzyskanie świadectwa jakości, że dany towar spełnia wymagania jakości handlowej.
Jak z powyższego wynika, ocenie jakości handlowej dokonywanej przez organy Centralnego Inspektoratu Standaryzacji, podlegają tylko te towary rolno-spożywcze, które są objęte procedurą celną. Uzyskanie świadectwa jakości handlowej towaru, nie jest samo w sobie sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Jest to procedura kontrolna kończąca się wydaniem świadectwa jakości, który to dokument podlega ocenie celnej w ramach wykonywanej kontroli celnej. Gdyż załatwieniem sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu celnego jest dokonanie odprawy celnej towaru. Decyzje wydawane przez organy celne są zaś aktami administracyjnymi z wszelkimi tego konsekwencjami, wydawanymi w sprawach przywozu towarów z zagranicy oraz wywozu towarów za granicę. I to w ramach skarg wnoszonych do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje organów celnych, należy kwestionować orzeczenia o jakości handlowej towaru wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą. Gdyż działania władcze państwa w tym przypadku, wynikają z decyzji organów celnych o cofnięciu danego towaru za granicą lub z decyzji o cofnięciu danego towaru na polski obszar celny, a nie ze świadectw wydawanych przez organy Centralnego Inspektoratu Standaryzacji. Świadectwa te są jednym z dowodów w sprawie, który podlega ocenie organów celnych na tle całokształtu zebranego materiału dowodowego. Zresztą przyjęcie takiej koncepcji jak się wydaje, jest również zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem /postanowienie NSA z dnia 23 marca 1983 r. II SA 116/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 18, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1993 r. III SA 315/93 - ONSA 1995 Nr 1 poz. 16/.
Przepisy ustawy z dnia 12 września 1996 r. o państwowym nadzorze standaryzacyjnym towarów rolno-spożywczych w obrocie z zagranicą /Dz.U. nr 124 poz. 584/, nie dają również podstaw do tego aby orzeczenia o jakości handlowej wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 tej ustawy, traktować jako akty administracyjne lub inne czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Na marginesie niniejszej sprawy należy zauważyć, że w administracji publicznej coraz częściej mamy do czynienia z sytuacjami, kiedy załatwienie sprawy, wydanie decyzji administracyjnej jest poprzedzone różnego rodzaju czynnościami kontrolnymi i sprawdzającymi, wykonywanymi przez organy wyspecjalizowane, których wynik, świadectwo, protokół stanowi podstawę, dowód w sprawie /głównej/.
Zauważa się więc tendencję do mnożenia różnych procedur wstępnych ubocznych od wyniku, których uzależnione jest rozstrzygnięcie organu w sprawie /głównej/ będącej przedmiotem postępowania. Nie ma więc chyba potrzeby i brak najczęściej podstaw prawnych do dzielenia postępowania /głównego/ na szereg procedur /postępowań/ cząstkowych, z których każde miałoby się kończyć wydaniem decyzji z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Takie dzielenie postępowania administracyjnego, wydłużałoby terminy załatwienia spraw, ograniczało kompetencje organu administracji publicznej prowadzącego sprawę /główną/ i pozornie tylko by zwiększało prawa uczestników postępowania, którzy na każdym jego etapie mieliby oddzielne środki zaskarżenia. Z powyższych względów, należałoby się opowiedzieć raczej za koncentracją wszystkich procedur i czynności w ramach jednego /głównego/ postępowania. Można mówić o wyodrębnieniu /samodzielności/ postępowania, jeżeli wynika to wprost z przepisów prawa a przedmiot tego postępowania stanowi zwartą całość i rozstrzygnięcie w nim podjęte stanowi nakaz, zakaz, uprawnienie lub obowiązek, jako wyraz władztwa państwowego. W rozpoznawanej sprawie tak nie jest, gdyż zaskarżone orzeczenie nie jest aktem zewnętrznym, któryby zawierał jedno z powyżej wymienionych rozstrzygnięć. Orzeczenia wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 wcześniej powołanej ustawy z dnia 12 września 1996 r., nie mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż ich przeznaczenie jest ściśle i wyłącznie związane z dokonywaniem odprawy celnej towarów rolno-spożywczych.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, wobec czego na podstawie art. 27 ust. 2 wcześniej powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec, jak w sentencji.