Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję z dnia [...] października 2003 r. Minister Środowiska w wyniku rozpatrzenia odwołań [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. oraz Towarzystwa [...] od decyzji Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. zwalniającej Przedsiębiorstwo Prywatne "Z." A. K. z zakazu składowania materiału żwirowego oraz ustawiania maszyn służących do jego przeładunku w obrębie lewego między wala rzeki [...] w miejscowości G. gmina L. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ I instancji udzielił wymienionego zezwolenia na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) na czas całkowitego przeniesienia bazy przedsiębiorstwa A. K. do B. tj. do dnia [...] grudnia 2006 r. pod następującymi warunkami:
- składowania materiału i sprzętu w ilości gwarantującej ewakuację w czasie nie dłuższym niż 12 godzin,
- braku urządzeń trwale związanych z gruntem,
- posiadania drogi dojazdowej z płyt drogowych i utwardzenia placu składowego żwirem,
- opracowanie z Zespołem Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności w C. planu ewakuacji składowiska na wypadek powodzi (zawierający czas rozpoczęcia ewakuacji w powiązaniu, ze stanem wody na wodowskazie G. oraz prognozą hydrologiczną).
Utrzymując decyzję organu I instancji w mocy Minister Środowiska zgodził się, że uzasadnienie tej decyzji było "niewystarczające, szczególnie w świetle art. 83 ust. 1 Prawa wodnego zawierającego generalną zasadę zakazu wykonywania wszelkich robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią". Jako "uzupełnienie uzasadnienia" przyjął jednak wyjaśnienia zawarte "w piśmie RZGW w K. [...] z dnia [...] września 2003 r. i w świetle tych wyjaśnień uznał wystąpienie w sprawie szczególnego przypadku uzasadniającego zgodę na zwolnienie z zakazu składowania materiałów. W ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia zawarte w tym piśmie są "wyczerpujące w związku z czym...zarzuty zawarte w odwołaniach nie wymagająjuż dalszego omówienia. W sposób skonkretyzowany Minister Środowiska odniósł się jedynie do zarzutu kolizji składowiska z planowaną modernizacją wałów, ale ocenił go jako nietrafny - skoro "brak jest informacji o terminie planowanej modernizacji".
W złożonej skardze Towarzystwo [...] zarzuciło opisanej wyżej decyzji naruszenie w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją art. 7 i art. 107 § 3. Nie wyjaśniono bowiem istniejącego stanu faktycznego i nie dokonano dokładnej analizy skutków czasowego pozostawienia bazy na terenie bezpośredniego zagrożenia powodzią. Nie określono też szczegółowych warunków, zasad funkcjonowania bazy tj.
* nie oznaczono ilości sprzętu i materiału na przedmiotowym obszarze,
* nie opracowano przed wydaniem decyzji planu ewakuacji,
- nie wyjaśniono faktu prowadzenia przez przedsiębiorstwo A. K. na tym terenie także innej działalności (kruszenie i segregowanie żwiru),
- nie zbadano realności przeniesienia bazy do miejscowości B. i nie uzasadniono określonego czasu przeniesienia,
- nie oceniono wpływu ruchu samochodów na konstrukcji wału przeciwpowodziowego.
Odpowiadając na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż jej zarzuty stanowią powtórzenie zarzutów odwołania "bez odniesienia się do uzasadnienia zawartego w piśmie RLGW w K. z dnia [...] września 2003 r." oraz decyzji organu II instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z brzmienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy w rzeczywistości (ponownie) rozpoznał sprawę.
Z utrwalonego orzecznictwa sądowego na tle art. 138 kpa wynika zaś, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie i powinien w sposób pełny rozważyć wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (pow. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA I Wr 1996/95 OZWSA 1997 Nr 1 poz. 35, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 385/87 P.Ż 1987 Nr 43 str. 15).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w istocie nie zawarto żadnych rozważań, świadczących o skonkretyzowanym badaniu okoliczności sprawy i ich oceny pod kątem materialnoprawnej podstawy rozstrzygania. W sposób ogólnikowy ograniczono się jedynie do podzielenia stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji i uznania, że zarzuty zawarte w odwołaniach "nie wymagają już dalszego omówienia".
Zważyć przy tym należy, iż pogląd o trafności stanowiska organu I instancji Minister Środowiska w sposób niedopuszczalny wywiódł nie z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (to uznano bowiem za niewystarczające), ale z pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...]września 2003 r. Tymczasem tylko decyzja może być dla strony aktem, z którego winna ona czerpać pełną, wszechstronną i zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej (pow. wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt I SA/Łd 588/98 Lex 47097). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zresztą, dlaczego wyjaśnienie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zawarte w piśmie z dnia [...] września 2003 r. uznano "za wyczerpujące".
W zakresie jedynego dokonanego przez organ odwoławczy w sposób skonkretyzowany odniesienia się do zarzutu (o kolizji składowiska z planowaną modernizacją wałów przeciwpowodziowych) nie sposób nie zgłosić zastrzeżenia, skoro akcentowało tylko nieznany termin modernizacji wałów. Jeżeli termin ten był nieznany organowi, to winien go sam (w ramach obowiązków wynikających z art. 7 kpa) ustalić, aby upewnić się, czy nie istnieje chociażby z tego powodu, przeszkoda do udzielenia wyjątkowego zezwolenia na składowanie materiałów i ustawienie urządzeń w międzywalu. Wyjątkowy charakter zezwolenia udzielonego na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 Prawa Wodnego z 2001 r. obliguje rozstrzygające organy do szczególnie dokładnego ustalenia okoliczności sprawy i rozważenia wszechstronnie, przesłanek wydawanego rozstrzygnięcia, a w razie uwzględnienia wniosku precyzyjnego określania warunków udzielonego zezwolenia.
Rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji musi być zawsze tak sformułowane, aby wynikało z niego jednoznacznie określenie zakresu obowiązku i praw adresata decyzji. Nie może tu być jakichkolwiek niedomówień i możliwości różnej interpretacji (pow. wyrok NSA z dnia 2 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1418/97 Lex nr 47875). W niniejszej sprawie warunki te nie zostały zachowane stąd uznać należy, iż nastąpiło w niej naruszenie art. 7 i 107 § 1,3 kpa.
Zgodzić się należy w szczególności ze stroną skarżącą, iż ze zwrotu "w ilości gwarantującej ewakuację w czasie nie dłuższym niż 12 godzin" nie wynika precyzyjne określenie obowiązku adresata decyzji i kwestia ta może okazać się sporną i trudną do kontroli oraz wyegzekwowania. Również zlecanie dopiero w udzielanym zezwoleniu opracowania planu ewakuacji jest nieporozumieniem. Skoro bowiem uznano zasadność wymogu istnienia takiego planu i to podlegającego akceptacji Zespołu Zarządzania Kryzysowego i Ochrony Ludności w C., to za logiczne przyjąć należy, aby powstanie planu poprzedzało wydanie przedmiotowego zezwolenia.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie przekonała też w żaden sposób o nieistotności w sprawie pozostałych zarzutów strony skarżącej, zgłoszonych już w odwołaniu. Kwestie te zaś wymagały szczegółowego rozważenia, mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)